рунетки

Зудин А.Ю. Федеральный закон «О партиях» от 2001 года дал жизнь политсистеме новой России // Политаналитика

Федеральный закон «О партиях» от 2001 года дал жизнь политсистеме новой России

15 лет назад было положено начало существующей системе политических партий. С тех пор она претерпевала изменения, но оставалась одинаково интересной для наблюдения. Алексей Зудин, член экспертного совета Фонда ИСЭПИ, в своей статье “Партийная интрига на будущее” на сайте “Известий” рассуждает о пути, пройденном партиями за это время, отмечает основные вехи. Мы предлагаем вам полную версию материала нашего постоянного автора, подготовленную им специально для “Политаналитики”.

 

В этом году официальный старт избирательной кампании в Госдуму впервые пришелся на лето. Возможно, по этой причине совершенно незамеченной оказалась одна “полукруглая” дата, имеющая прямое отношение к главным участникам избирательной кампании – политическим партиям. 15 лет назад был принят Федеральный закон “О политических партиях” (№ 95-ФЗ от 11 июля 2001). В июле 2016 года вслух об этом не вспомнил никто. А зря, потому что все началось с партий, но ими не ограничилось. Если у политических систем бывает день рождения, то наша зародилась ровно 15 лет назад и именно в связи с принятием упомянутого закона. Юбилей – хороший повод для размышлений, а дистанция в 15 лет позволяет точнее увидеть пропорции, отделить главное и второстепенное.

 

Предвижу возражение: ну, кому интересны партии в системе с президентской властью. Но именно партии придают системе необходимую завершенность. И готовность сильной президентской власти шаг за шагом выстраивать систему с опорой на политические партии стала одним из сюрпризов политической жизни. Поскольку ждали совсем не этого. Точнее, этого совсем не ждали.

 

В конце 1990-х – начала 2000-х гг. разочарование в “импортированных” политических институтах, включая многопартийность, достигло пиковых значений. По данным ФОМ, в ноябре 2000 г. 55% были убеждены, что политические партии не приносят России пользы. Практически столько же считало, что партийная борьба мешает власти работать. (Противоположного мнения в обоих случаях придерживалось только четверть опрошенных). Стали возвращаться симпатии к однопартийной системе, знакомой по советскому прошлому. По данным “старого ВЦИОМа”, если в 1994 г. в поддержку “одной сильной правящей партии” высказывался 31%, то в 1999 г. – уже 43%.

 

В такой обстановке президент России проявил себя как политический лидер и внес в Государственную думу проект закона о политических партиях. Выбор был сделан “на опережение” – и настроений российского общества, и состояния элит того времени. Напомним основные положения Закона 2001 г.: единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти становятся политические партии; закрепляется комплекс требований, которым должны удовлетворять политические партии, чтобы на законных основаниях считаться таковыми (минимальная численность – 10 тыс. чел, присутствие не менее, чем в половине регионов); запрещается создание партий на профессиональной, расовой, этнической и конфессиональной основе; предоставление государственного финансирования (более 3% голосов на федеральных выборах) увязывается с отчетностью; регламентация частного финансирования; роспуск партий в связи с длительным неучастием на выборах.

 

Политический смысл Закона 2001 г.: создание связки между выборами и партиями задало направление развитие политической системы на большую перспективу. Это был ответственный и стратегически ориентированный институциональный выбор, который свидетельствовал о длинном горизонте политического планирования. Вектор: превращение партий в самостоятельного политического актора. Главный тренд: специализация партий на выборах и законотворчестве; выделение из других отрядов элиты и профессионализация публичных политиков, повышение их престижа и общественного признания (легитимации). Сопутствующие тренды: в ближайшей перспективе – освобождение партий от влияния групп интересов бизнеса, в среднесрочной – от односторонней зависимости от региональных властей.

 

Закон 2001 г. становится отправной точкой курса на “выращивание” политических партий как сильных, ответственных, укорененных в элитах и в обществе. Созданы необходимые гарантии от превращения партий в “клубы для элит”: появились институциональные основы и стимулы для выполнения партиями функций политического представительства. Но на этапе консолидации усиление партий преимущественно используется как “ключ” к решению смежных проблем: политического структурирования элит, создания работоспособной Государственной Думы, политической интеграции российского государства.

 

Партии развиваются в опережающем режиме, но по “связанному” алгоритму, как неотъемлемая часть всей политической системы, в соответствии с ее общей логикой. Ставка на партии выводит систему из реактивного состояния (корректировка институтов от выборов – к выборам), перемещает на траекторию осмысленного развития. Начинается консолидация партийно-политической системы. Она проходит в рамках многопартийности, сохранения конкурентной ситуации и растягивается на 10 лет.

 

Напомним основные вехи: воссоединение провластных элит, расколовшихся в конце 1998 г., отказ от “одноразовых” конструкций (в 1990-е годы действовало пять “партий власти”) и создание устойчивой партии Единая Россия на основе объединения движений Единство и Отечество (конец 2001 г.); повышение заградительного барьера на выборах в Госдуму с 5% до 7% (2002 г., с отложенным сроком, вступил в действие на выборах 2007 г.); по итогам выборов в Госдуму Единая Россия превращается в ведущую партию (38% по списку, половина мест), а СПС и Яблоко лишаются думского представительства (2003); по итогам президентских выборов В. Путин переизбирается на второй срок и превращается в доминантную политическую фигуру (2004 г.).

 

2005-2006 гг. – время новых перемен, которые также укладываются в логику консолидации. Наиболее важные: переход к пропорциональной системе выборов в Госдуму; отмена прямых губернаторских выборов (право предлагать список кандидатов на введение в должность получает партия-победитель на выборах в региональные парламенты); отмена избирательных блоков; повышение требований к численности политических партий (до 50 тыс. чел). Важную роль в сохранении конкурентной ситуации на этом этапе сыграло создание партии Справедливая Россия (2006 г., публичная поддержка со стороны президента В. Путина).

 

Институциональный режим на этапе консолидации откровенно благоприятствовал крупным партиям, располагавшим фракциями в Государственной думе. Фракционная дисциплина стала реальностью (запрет на выход из фракций депутатов-списочников), партийная идентичность – обязывающей (партии лишились права выдвигать в качестве кандидата члена другой партии, депутаты-списочники и одномандатники, вошедшие в партийную фракцию, потеряли право состоять в других партиях (2006 г.). Это превратило думские партии в самостоятельные центры принятия решений. Начинается устойчивое повышение государственного финансирования думских партий: в 2006 г. норма финансирования увеличивается в 10 раз, в 2009 г. – еще в четыре раза. Доля государственных средств в бюджетах “четверки” думских партий увеличилась с 10-25% в 2008 г. до 42-98% в 2010 г.

 

Из “думской четверки” главными бенефициарами в электоральном и кадровом отношении стали основные партии центристской ориентации (“Единая Россия”, “Справедливая Россия”, ЛДПР). КПРФ оказалась в относительном проигрыше: показатели партии на думских выборах снизились более, чем в два раза (1999 г. – 24,3%, 2003 г. – 12,8%, 2007 г. – 11,6%), в сходной пропорции уменьшилась и членская база (с более 0,5 млн. в 1990-е гг. до 184 тыс. в 2006 г.). Стимулирование победителей думских выборов привело к укрупнению партийной системы: количество зарегистрированных политических партий сократилось в 5 раз (с 35 в 2006 г. до 7 в 2009 г.), партий-участниц выборов в Госдуму – почти в 4 раза (с 26, включая избирательные блоки, в 1999 г. до 7 в 2011 г.)

 

Политическая система качественно изменилась. Ставка на партии повысила их ценность для элит, помогла консолидировать элиты вокруг президента РФ, укрупнила партийную систему, сделала ее более устойчивой, изменила расстановку сил, расширила центристскую часть спектра, помогла дисциплинировать депутатов, создала работоспособную Государственную думу, привела федеральные партии в регионы, покончила с самодостаточностью региональных политических систем. Способность политической системы справляться с угрозами и рисками повысилась. Стала возможной успешная ротация президентской власти в 2008 г.

 

Положение партий в обществе также изменилось к лучшему: расширилась поддержка многопартийной системы. По данным “Левада-центра”, сразу после прихода к власти В. Путина, общественная привлекательность “укрупненной многопартийности” (системы из двух или трех политических партий) скачкообразно увеличилась (с 35% в 1999 до 41% в 2001 г.). С этого времени показатель поддержки системы из двух или трех политических партий оставался на высоком уровне и продолжал (с некоторыми колебаниями) постепенно повышаться (в 2007 г. – 46%). Устойчивый рост предпочтений “укрупненной многопартийности” сочетается со снижением общественной привлекательности однопартийной системы: с 43% в 1999 г. до 30% в 2007 г. Данные ФОМ подтверждают тенденцию: с сентября 2004 г. по начало марта 2013 г. совокупная доля противников многопартийности (сторонников единственной партии и правления без партий) сократилась с 36% до 31%.

 

Все имеет оборотную сторону. Побочные последствия десятилетних усилий по консолидации партийно-политической системы – сужение конкурентного поля и представительных основ ключевых политических институтов (Государственной думы, губернаторской власти, региональных парламентов), снижение интереса и показателей общественного доверия к институту выборов. Накопившиеся изъяны стали отправной точкой для большой реформы партийно-политической системы, начавшейся в 2012 г. Идеология реформы определяется тремя публично заявленными принципами: “открытость – конкурентность – легитимность”.

 

Практически все нововведения, принятые за последующие три года, так или иначе касались политических партий, но наиболее знаковыми стали: упрощение регистрации политических партий (2012 г.), переход к прямым выборам губернаторов (2012 г.), переход на смешанную систему выборов в Госдуму (2013 г.), введение “квалификационных требований” к участникам выборов – партиям и кандидатам, комплекс мер по повышению общественного доверия к участникам и результатам выборов (восстановление графы “против всех” на муниципальных выборах, обязательность публичных дебатов), а также проведение в 2016 г. в общероссийском масштабе предварительных выборов партией “Единая Россия”. (Успех фактически превратил предварительное голосование из внутрипартийного механизма в политический институт, который придется брать на вооружение другим политическим партиям.)

 

При оценке идеологии “большой политической реформы” необходимо учитывать следующее. Первое: использование инструментов и механизмов, от которых отказались на предыдущем этапе, не означало возврата к концу 1990-х – началу 2000-х гг. Система не утратила основные свойства, приобретенные на этапе консолидации: партии сохранили центральное место на выборах в Госдуму и региональные парламенты, закрепили место на выборах губернаторов, избирательные блоки восстановлены не были и др.). Упрощение регистрации не привело к появлению перспективных новых партий. По данным “Левада-центра”, в середине января 2013 г. голосовать за новые партии на ближайших выборах выражали желание только 5%.

 

Второе: уличные протесты 2011- начала 2012 гг. не сыграли ведущей роли в запуске большой политической реформы. Подготовка к новому этапу развития партийно-политической системы началась заблаговременно. Выход из режима консолидации был плавным и растянутым во времени. Отправной точкой можно считать ротацию власти на президентских выборах 2008 г., разрушивший моноцентрическую конструкцию в верхах. Последующие события укладывались в тенденцию на расширение открытости политической системы: две поправки в Конституцию, внесенные в 2009 г. (первая разъединяла федеральный электоральный цикл и повышала самостоятельность думской избирательной кампании, ключевую роль в которой играют партии, вторая вводила обязательный ежегодный отчет правительства перед многопартийной Госдумой); заседание Госсовета в январе 2010 г. с нетипичной повесткой, посвященной “развитию политической системы” (основная идея – необходимость политической конкуренции) и нетипичным составом (вместе с губернаторами – главы думских политических партий); публичная критика “Единой России” из-за нехватки конкурентных навыков со стороны тогдашнего президента Д. Медведева (“забронзовели!”) в ноябре 2011 г.; принятие в 2011 г. поправок, снижающих проходной барьер на выборах в Госдуму 2016 г. до 5%; наконец, фактический отказ ЕР от завоевания конституционного большинства в качестве цели думской кампании 2011 г. Кроме того, первый опыт формирования “Единой Россией” избирательного списка по результатам предварительных выборов (тогда – совместно с ОНФ), также приходится на думскую кампанию 2011 г.

 

Третье. Если на предыдущем этапе партии использовались преимущественно как “ключ” для решения смежных проблем, то на нынешнем этапе на первый план выдвигается выполнение партиями функций политического представительства, основы и стимулы для которых были заложены в Законе 2001 г. Об этом свидетельствуют и основные направления большой реформы, и логика предварительных выборов (ограничение “кабинетной политики” в деятельности партии), и новая роль предвыборной программы Единой России в избирательной кампании (“документ прямого действия”, сформированный на основе агрегирования предпочтений избирателей), и особенности общественного запроса к кандидатам, зафиксированные недавним опросам ВЦИОМ (высокая оценка “людей дела”, способных практически решать насущные проблемы избирателей).

 

Активизации представительских функций политических партий способствуют и меры по профессионализации депутатского корпуса, призванные привести работу депутатов в соответствие с требованиями, зафиксированными в законе 1994 г. о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. (Инструмент – контроль над сведениями из ежегодно предоставляемой декларации о доходах депутатов, супругов и членов их семей, включая соответствующие санкции.) В этом же ряду – и недавние меры против депутатов-прогульщиков в Государственной Думе и региональных парламентах.

 

За годы, прошедшие после принятия Закона 2001 г., положение партий в политической системе существенно изменилось. “Думская четверка” политических партий играет решающую роль в структурировании политической элиты (единственный путь в публичную политику), в обеспечении дееспособности Государственной Думы, важную роль в политической интеграции российского государства. Партии превратились в главный субъект избирательного процесса и один из главных субъектов российской политики в целом. Партии окрепли институционально, расширили сеть в регионах. Резко выросло ресурсное обеспечение. В период с 2003 по 2015 г. норма финансирования партий по итогам думских выборов увеличилась в 220 раз. (Как раз тот случай, когда в скобках принято ставить несколько восклицательных знаков.)

 

Заметно изменилась и ситуация в партийной системе. Расширилось конкурентное поле: список партий с гарантированным правом участия на выборах в Госдуму 18 сентября 2016 г. увеличился до 14 (в 2001 г. – 7 партий), и еще семь партий могут собрать подписи для регистрации своих списков. Повысилась способность политических партий проникать в российской общество, а значит – выполнять функции политического представительства. Региональные партийные системы перестали быть репликой федеральной системы, стали более разнообразными. В преддверии выборов 2016 г. партии выстроились в три “эшелона”: “думская четверка”, восемь партий, сумевших провести свои списки в региональные парламенты (“Гражданская платформа”, “Патриоты России”, Российская партия пенсионеров за справедливость, “Родина”, “РПР-Парнас”, “Яблоко”, “Правое дело”, “Коммунисты России”), и все остальные (представленные только в муниципалитетах, никогда не побеждавшие на выборах или не участвовавшие в них, всего – 62 наименования). Межпартийные отношения стали более дифференцированными: соперничество дополняется коалиционными стратегиями как в межвыборный период, так и на выборах.

 

Расширились и возможности партий в формировании институтов власти: нижней палаты Федерального Собрания, губернаторов, региональных парламентов. Улучшилось отношения к партиям в общественном мнении. Заметно повысилась общая удовлетворенность сложившимся партийным спектром (возможностью выбора из количества партий определенной направленности). По данным ВЦИОМ, в 2012 г. этот показатель составлял 55%, в 2014 г. – 64%. Личная удовлетворенность сложившимся партийным спектром (утвердительно ответившие на вопрос “Есть ли в России партия, которая выражает Ваши интересы, интересы таких россиян, как Вы”) характерна для половины опрошенных (52%).

 

Тем не менее, институционализацию российских политических партий нельзя считать завершенной. Хотя по участию в федеральных выборах партии “думской четверки” давно превысили или приближаются к порогу институционализации (3-4 кампании), они продолжают отставать по ряду других показателей – устойчивости к смене руководства (В. Жириновский, Г. Зюганов и С. Миронов остаются бессменными лидерами своих партий с момента их создания), и что еще важнее – общественной легитимации. Процесс партийного самоопределения в российском обществе далек от завершения. По данным ВЦИОМ, более трети российских граждан остаются в субъективном смысле “беспартийными”, все еще не могут найти “своей партии”: о личной неудовлетворенности сложившимся партийным спектром (“скорее такой партии нет”) сообщили 35%. В оценке возможностей политических партий общественное мнение оказалось гораздо более “консервативно”, чем инициаторы политической реформы. По данным ВЦИОМ, в январе 2012 г. упрощение порядка регистрации партий получило одобрение 45% (Для сравнения: переход к выборности губернаторов поддержали 73%). По данным ФОМ, в марте 2013 г., снижение проходного барьера с 7% до 5% поддержало менее четверти опрошенных (22%), против высказались почти вдвое больше (41%), при высоком уровне затруднившихся с ответом (38%).

 

Самостоятельной причиной настороженности и скептицизма в общественном мнении служит сохранение неопределенности в отношении места и роли партий в политической системе. По данным ВЦИОМ, в 2014 г. ни один из утвердительных вариантов ответа на открытый вопрос “Для чего, по Вашему мнению, нужны политические партии?” не превышал 20%: “представлять интересы граждан” (19%), “для поддержания политической конкуренции” (12%), “осуществляют принятие новых законов” (8%), “отстаивают различные позиции” (5%). В период реформы заметно увеличилась и доля затруднившихся с ответом на этот вопрос: с 28% в 2012 г. до 39% в 2014 г.

 

Но есть и другая возможная причина общественной сдержанности. Для российских граждан характерна повышенная требовательность к “качеству” участников российской политики. Общественное мнение предъявляет высокие требования к “качеству” участников российской политики. По данным ВЦИОМ, в 2012 г. три четверти опрошенных согласились с утверждением: “Большая политика – не для всех, для того, чтобы в нее попасть, нужно обладать особыми качествами, умениями, идеями, привлечь сторонников и прочее. Поэтому в политику нужно пускать не всех, необходимы фильтры, отсекающие от неё людей неопытных, слабых и некомпетентных” (75%). Противоположный вариант, согласно которому “возможность попасть в большую политику должна быть у всех, эту сферу нужно сделать максимально открытой, с минимумом барьеров и препятствий для всех желающих” поддержали только 19%. (затруднились с ответом 6%). Между тем, в своем поведении кандидаты на выборные должности, депутаты и лидеры политических партий далеко не всегда соответствуют общественному запросу на дееспособность, компетентность и добросовестность.

Несмотря на существенные сдвиги к лучшему, дефицит общественной легитимности продолжает оставаться слабым местом российских политических партий.

 

Уместен вопрос: так насколько оправдан был выбор в пользу развития партий в системе с сильной президентской властью? Конституционно-правовой статус российских политических партий, определяющий их отношения с правительством и президентом, не изменился. Президент по-прежнему самостоятельно назначает премьер-министра, а Государственная Дума лишь выражает свое одобрение – или неодобрение. Премьер-министр несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом. Конституция, а не просто недостаток общественной легитимности, надежно удерживает политические партии за дверями большой политики.

 

Но конституционные нормы могут наполняться различным политическим содержанием. Двигаясь по траектории, заданной в 2001 году, политические партии все глубже проникают в наиболее “удаленные” отсеки системы с сильной президентской властью. Двери в “большую политику” начинают открываться. В изменении отношений партий с правительством принципиальное значение имеет поправка к Конституции 2009 г., которая сделала обязательным ежегодный отчет правительства перед Государственной Думой. Премьер по-прежнему ответственен перед президентом, но подотчетность правительства усложнилась: наряду с президентом, возник второй центр контроля в лице многопартийной Государственной Думы. Появилась институциональная основа для влияния думских партий на оперативную деятельность правительства. Не только по масштабам присутствия в системе государственной власти, но и по характеру отношений с правительством “Единую Россию” начинают называть “правящей партией”.

 

Меняются и отношения партий с президентом. Оставаясь “отцом-основателем” “Единой России”, в отношениях с другими партиями В. Путин смог окончательно утвердить себя в качестве “надпартийной” фигуры; в “посткрымский” период политической опорой российского президента стала широкая межпартийная коалиция (избиратели в этом вопросе серьезно опередили “свои” партии). Роль партий на президентских выборах также изменилась: если в 2000 и 2004 г. В. Путин выдвигался при поддержке “инициативной группы избирателей”, то в 2008 г. выдвижение Д. Медведева проходило с участием группы политических партий, а в 2012 г. В. Путин уже непосредственно был выдвинут “Единой Россией”.

 

15 лет назад выбор в пользу опережающего развития партий стал неожиданностью для российской политической жизни. В обозримом будущем может появиться еще одна неожиданность, связанная с накопленными эффектами этого выбора: достройка системы с сильной президентской властью дееспособными, обладающими необходимой общественной легитимацией политическими партиями, способна эту систему изменить, не выходя за рамки действующей Конституции. Интрига на будущее.

 

Источник: http://politanalitika.ru/russia/federalnyy-zakon-o-partiyakh-ot-2001-goda-dal-zhizn-politsisteme-novoy-rossii/

Опубликовано: 27.02.17