Сунгуров А.Ю. (Санкт-Петербург). Институт Уполномоченного по правам человека как фактор расширения поля публичной политики: опыт трех российских регионов.
1. Кратко о публичной политике Прежде всего, определим, что мы будем п
1. Кратко о публичной политике
Прежде всего, определим, что мы будем понимать под «публичной политикой», . к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» мы относим термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность», за которой приятно и интересно следить по телевизору, однако влияние на происходящие события также, как в театре – никакого При этом и сами средства массовой информации начинают уже не отражать политические события, а непосредственно их творить – вспомним, в частности, действия «телекиллера» В.Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.
Более эффективно, на наш взгляд, относить термин «публичный» к политике в смысле «policy», включая в фокус рассмотрения характер, процедуру процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня. Строго говоря, к такой программе деятельности может относиться и сама процедура выборов, насколько она прозрачна и открыта, то есть можно говорить и о «policy of politics».
Таким образом, под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей .
Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, «государеву» политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению – то есть политику публичную.
Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым в соответствии с Н.Шматко , можно отнести и политиков, и представителей СМИ и ученых-социологов. Вместе с тем если рассматривать современную российскую ситуацию, то в списке основных творцов публичной политики – собственно политиков, журналистов и ученых-социологов – не хватает самих представителей неправительственных организаций, лидеров организаций третьего сектора, которые вносят в формирование именно публичной политики достаточно существенное влияние. В качестве примера можно привести, например, влияние лидеров сетевых правозащитных, экологических организаций, союзов потребителей, которое было оказано на способ подготовки и проведения Гражданского форума в Москве в ноябре 2001 г , а также разнообразную деятельность коалиции «Мы, граждане» .
2. Институт омбудсмана и его развитие в России.
Предметом рассмотрения в данной статье является, однако, не общественная организация, а новый институт государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека. Этот институт не существовал ранее в истории нашей страны, как в ее советский, так и в досоветский период, поэтому он не связан с какими-либо российскими традициями, а является в чистом виде инновацией в среде государственно-правых институтов. Сам процесс внедрения этого института в общественно-политическую практику может рассматриваться как конкретный пример в рамках концепции догоняющей, или задержанной модернизации .
Институт Уполномоченного по правам человека является российским вариантом института омбудсмана. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .
Исторически этот институт возник в Швеции в XVIII веке и получил конституционное закрепление в этой стране в 1809 г. Королевская власть, инициировавшая его появления, вряд ли принимала во внимание права человека, целью же нового института было повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей омбудсману являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, и его надо было поправить, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять.
Быстрое распространение этого института в последней четверти ХХ века связано по-видимому с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях «государства всеобщего благоденствия» или социально ориентированного государства с неизбежностью выявило проблему эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. Именно об этой функции свидетельствуют названия омбудсмана в англосаксонских странах – Уполномоченный по делам администрации.
С другой стороны, именно во второй половине ХХ века, после ужасов II Мировой войны человечество осознало важность соблюдение прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей.
Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века Третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института Омбудсмана в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения «государевых служащих» в положение «Public administration» - публичной власти, осознающей свою прямую зависимость от и подотчетность не от короля или генерального секретаря ЦК, а от рядовых налогоплательщиков и избирателей. При этом должны были радикально меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была становиться открытой и прозрачной.
И институт Омбудсмана оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой «власти авторитета» (authority), так как он не обладал характеристиками «власти силы» (power). И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмана получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку .
Важной функцией института омбудсмана, особенно в поставторитарных странах, стала также функция «моста между обществом и властью», функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмана во Франции - институт Медиатора (посредника) .
Наконец, институт омбудсмана берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя свой деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмана приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине» .
В России институт омбудсмана появился вместе с Конституцией 1993 г. как результат многолетних усилий правозащитников-диссидентов, а также юристов и депутатов, с 1989 г. работавших над проектом новой конституции. Первым российским Уполномоченным по правам человека стал С.А.Ковалев, который, однако в связи с отсутствием закона об УПЧ, гарантирующего омбудсмену реальную независимость от всех ветвей власти, был весьма скоро оказался отстранен от этой должности . Федеральный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” был принят лишь в 1997 г., а в мае следующего года на этот пост был избран депутат Государственной Думы, профессор О.О.Миронов, проработавший на ней до февраля 2004 г., когда его сменял В.П.Лукин.
В Федеральном законе “Об Уполномоченном…” сказано, что посты Уполномоченных по правам человека могут создаваться в краях, областях и республиках РФ. В первоначальном варианте закона была формулировка “создаются”, но сопротивление руководителей субъектов РФ, не желавших образования независимых контрольных институтов, привело к включению в окончательный текст не обязывающей, а рекомендательной формулировки. Таким образом, обозначились главные противники развития данного института в регионах России.
В первом приближении можно выделить четыре варианта развития нового института, заимствованного в ходе ускоренной модернизации: отторжение, имитация, копирование, адаптация. В истории развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ мы видим примеры реализации всех этих вариантов, за исключением копирования. Ситуация копирования, когда властная элита консолидировано хочет как можно быстрее скопировать в данном случае западные образцы, при соответствующей иностранной материальной и методической поддержке, была характерна скорее для стран Балтии и наших западных соседей (например, в Швеции существуют четыре парламентских омбудсмана - и в Литве создается институт пяти контролеров Сейма; в Румынии институт омбудсмана действует в виде трех парламентских адвокатов – и в Молдавии также появляются три парламентских адвоката).
В российских регионах наиболее распространенным оказался вариант отторжения – «для нас этот институт слишком дорог, да и с соблюдением прав человека у нас все в порядке». Так, даже принятые местными законодателями в Мурманской области и Хабаровском крае законы «Об Уполномоченном по правам человека» не смогли преодолеть губернаторское вето, а уже созданный институт Уполномоченного в Архангельской области был расформирован и ситуация оказалась замороженной на четыре года. Достаточно распространенным был и вариант имитации, характерный прежде всего для республик в составе РФ, когда властная элита хочет создать и создает все возможные государственные структуры, рассматривая их не как действующие институты, а скорее как атрибуты государственной власти. Такая ситуация наблюдалась, например, в Республике Башкортостан, где региональный омбудсман появился еще в 1996 г. – на два года раньше, чем федеральный Уполномоченный по правам человека.
Различные варианты учреждения института Уполномоченного по правам человека и основные движущие силы этого процесса были рассмотрены в наших предыдущих работах . Приведем здесь сформулированный на основе этих работ список основных движущих сил и мотивов создания этого института, так как эти факторы оказывали и оказывают непосредственное влияние и на развитие обсуждаемого института.
Региональные (эндогенные) акторы:
Ответственные представители власти, желающие создать у себя в регионе все современные институты эффективного правового государства
Руководители прежде всего национальных республик, желающие иметь у себя все атрибуты и институты государственной власти
Руководители и ведущие представители властной элиты, желающие создать для своих ближайших соратников или для самих себя «посадочный аэродром», «теплое местечка» на случай отставки с более престижных государственных должностей
Ответственные представители гражданского общества, правозащитных организаций, считающие, что этот институт позволит защищать права жителей региона
Представители юридического и иного научного сообщества, рассматривающие институт Уполномоченного как важную часть создания правового государства
Иные (экзогенные) акторы:
Неправительственные организации, ставящие своей целью развитие института Уполномоченного по правам человека, как важный элемент создания демократического правового государства, публичной политики (например, СПб центр СТРАТЕГИЯ, Институт прав человека)
Уполномоченный по правам человека в РФ, справедливо желающий иметь соратников в регионах
Другие федеральные государственные структуры, заинтересованные в развитии эффективного правового федеративного государства
Уполномоченные по правам человека в других субъектах РФ, заинтересованные в расширении своего сообщества
Международные организации и фонды, заинтересованные в развитии России как демократического правового федеративного государства на основе приоритета прав человека (например, Совет Европы, ООН и т.д.)
Рассмотрим теперь опыт деятельности некоторых уже существующих Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в контексте их возможной роли в расширении поля публичной политики.
В конце 2003 – начале 2004 гг закончился первый срок избрания у Уполномоченных по правам человека в трех субъектах РФ – в Астраханской, Саратовской и Смоленской областях, состоялись новые выборы Уполномоченных законодателями этих областей, при этом в двух случаях – в Астраханской (В.В.Виноградов) и в Смоленской (В.Н.Осин) областях Уполномоченные были рекомендованы губернаторами к переизбранию и избраны на новый срок единогласно, а в третьей – Саратовской – Уполномоченный по правам человека А.С.Ландо – не был выдвинут к переизбранию ни губернатором, ни одним из депутатов. При этом как по нашим оценкам, так и по оценкам международных экспертов, он был одним из наиболее ярких и достаточно эффективных региональных омбудсманов. Поэтому логично будет остановиться в этом текста на деятельности именно этих Уполномоченных по правам человека.
3. Астраханский опыт
Одним из главных условия существования публичной политики является открытость, доступность деятельности власти для общественного контроля. В практическом плане это означает доступность информации о работе власти, и прежде всего – доступность информации о принятых властными структурами решений. Именно этим была обусловлена тема первого специального доклада Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградова – «О нарушениях конституционного права жителей Астраханской области на получение официальной информации о нормативных правовых актах органов государственной власти Астраханской области в 1999 году». В этом докладе были приведены перечни распоряжений главы администрации области и иных нормативных актов, которые были опубликованы в малодоступных малотиражных изданиях или вообще не были опубликованы. Вывод доклада гласил: так как эти нормативные акты не были доступны заинтересованным жителям, то их можно считать недействительными. Этот специальный доклад стал предметом рассмотрения не только в администрации области, но и в Совете Федерации РФ, и итогом стало специальное письмо председателя Совета Федерации Е.Строева о недопустимости подобной практики нарушений права граждан на получение официальной информации. Таким образом, специальный доклад В.Виноградова оказал влияние на расширение поля публичной политики не только в Астраханской области, но и в других регионах России.
Отметим здесь, что этот доклад, в отличие от большинства специальных докладов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, был инициирован не жалобами и обращениями жителей области (обращений такого плана либо очень мало, либо вообще нет), а позицией самого Уполномоченного, понимающего важность открытой публикации властных решений для развития демократического правового государства. Эта позиция была связана в том числе и с опытом его предыдущей деятельности – университетского преподавателя, создавшего первую кафедру политологии в местном вузе, депутата Государственной Думы 1993-1995 гг., зам. главы администрации области, депутата Областного Представительного собрания. Существенным моментом в его биографии было также активное участие в работе Московской школы политических исследований, знакомство в ходе ее сессий с ведущими политиками других стран, непосредственное знакомство с политической жизнью Страсбурга и других европейских центров в ходе выездных сессий МШПИ. Он и сам был инициатором проведения сессий МШПИ в Астраханской области, в ходе которой ведущие чиновники и политики области получили возможность восприятия опыта организации публичной политики в странах Европы и Америки.
Хорошо зная и понимая особенности процесса принятия политических решений в своей области, всю сложность внесения в это консервативное сообщество европейских принципов открытой, публичной политики, он учитывал возможность отторжения нового института местным политическим сообществом, и поэтому выбрал тактику постепенных изменений, избегая острых конфликтов. Тем более что в области уже был опыт острого публичного конфликта предшественника В.В.Виноградова, И.О.Уполномоченного Ф.Д.Голикова с прокурором области В.Ореховым, который закончился только в связи с тяжелой болезнью и смертью Ф.Голикова . Поэтому фокус его деятельности, наряду с помощью конкретным людям, был направлен на улучшение работы отдельных ведомств областной администрации, в частности, системы медицинской помощи и предотвращению нарушений прав человека в психиатрических клиниках , а в последнее время – и против нарушений прав человека сотрудниками милиции
Учитывая всю сложность внедрения стандартов публичной политики в многовековые традиции власти российской глубинки, он прекрасно понимал значение укрепления горизонтальных связей между Уполномоченными, как фактора развития самого института. Не случайно Астрахань стала местом проведения Первого круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с участием Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова в октябре 2000 г., на котором было подписано Соглашение о сотрудничестве уполномоченных. Два года спустя на базе его аппарата был проведен семинар Совета Европы, посвященный деятельности и решениям Европейского суда в Страсбурге. Он также активно включился в деятельность СПб центра СТРАТЕГИЯ по продвижению института Уполномоченного в другие регионы, выступив в качестве эксперта и «Первого живого омбудсмана на Юге России» на Международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека в Юге России: год спустя» в Ростове-на-Дону в марте 2000 г., а затем приняв участие в работе Круглого стола в Краснодаре, посвященному принятию закона «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» в июле 2000 г.
Логическим развитием этих усилий стало проведение в августе 2002 г. в Астрахани совещания Уполномоченных по правам человека Южного Федерального округа, на котором В.Виноградов стал координатором этого сообщества, а в октябре 2003 г. - Межрегиональной конференции «Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Юга России: проблемы становления, опыт взаимодействия с органами государственной власти, перспективы развития». Эта конференция, организованная В.Виноградовым совместно с Комиссаром по правам человека Совета Европы и Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ, наряду с решением ее основанной цели – укрепления сотрудничества нового института с другими властными структурами на поле публичной политики, сыгралв также определенную роль в последующем успешном переизбрании В.Виноградова на новый срок.
4. Смоленск: развитие нормативных основ публичной политики .
Уполномоченный по правам человека в Смоленской области В.Н.Осин был первый раз избран на свою должность в декабре 1998 г. – третьим после Ч.Б.Газизова (Башкортостан) и В.В.Машкова (Свердловская область). Всю предыдущую жизнь после окончания Саратовской академии права он проработал на различных должностях в районной и областной администрациях, стал кандидатом юридических наук.. На момент избрания он работал заместителем председателя комитета по социальной защите областной администрации, совмещая эту работу с должностью председателя областной избирательной комиссии. Подробности его избрания и начала работы достаточно подробно освещены в тексте Е.Л.Бестужева .
Хорошее правовое образование, а также ясное понимание роли нормативных актов привело В.Осина к верному заключению о влиянии на законодательство, как одной из важных функций Уполномоченного по правам человека. И хотя в первоначально принятом законе отсутствовало право законодательной инициативы, в процессе принятия подготовленных Уполномоченным поправок, в соответствующий закон были внесены все необходимые для усиления его эффективности функции . Существенно, что В.Осин удачно использует полученное им право законодательной инициативы для расширения поля публичной политики в области. Так, только в течение 2002 г. областной Думой было рассмотрено и принято четыре предложенных Уполномоченным нормативно-правовых акта, касающиеся оптимизации работы с обращениями жителей и усилению общественного влияния на судебную систему. Это закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Смоленской области», регламентирующий порядок и сроки рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления заявлений граждан и предусматривающий учреждение Комиссии по рассмотрению обращений граждан, а также Постановление Думы, утверждающее Положение о комиссии по рассмотрению обращений граждан, связанных с совершенствованием правовой основы деятельности государственных органов, с решением экономических, политических, социальных вопросов и о внесении изменений в регламент областной Думы.
Эта Комиссия, которая работает под руководством вице-спикера Областной думы, и в которую входят еще два депутата, председатель областного отделения Федерации независимых профсоюзов и Уполномоченный по правам человека, стала фактически рабочим органом Уполномоченного. Именно с ее помощью он существенно повысил эффективность рассмотрения обращений. На эту комиссию уже могут вызываться и министры областного правительства, которые отвечают уже официальной постоянной депутатской комиссии. Насколько нам известно, существование такой комиссии, причем законодательно закрепленное, является своеобразным «ноу-хау» смоленского Уполномоченного.
Второй закон, принятый по инициативе Уполномоченного - «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Смоленской области» - направлен на правовую регламентацию единственного пока легального механизма влияния общественности региона на работу судебного корпуса. Сегодня многие Уполномоченные говорят о сложности взаимодействия с судебной системой, но добиться принятия подобного областного закона, опять таки, удалось только в Смоленске. Существенно, что В.Осин добился принятия также и вытекающего из закона Постановление Думы, утверждающее Положение о порядке назначения и досрочного прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей, т.е. была нормативно закреплена и процедура реализации закона.
Развивая практику влияния на создания в области системы правовых институтов, направленных на соблюдение прав человека и развитие публичной, ответственной политики, смоленским омбудсманом были также подготовлены и переданы в областную Думу и Администрацию области предложения по учреждению Уставного суда Смоленской области. Как известно, Уставной суд призван, в частности, защитить жителей от произвола самих творцов законов и иных нормативных документов в регионе, существенно расширяя тем самым поле публичной политики. Ситуация с развитием Уставных и Конституционных судов в российских регионах во многом близка к развитию института Уполномоченного по правам человека – здесь также существует только рекомендательная норма в федеральном законодательстве, и также имеет место сопротивление региональной власти развитию этого института. На март 2004 г. Конституционные суды существуют только в десяти из двадцати одной республики в составе РФ, причем в ряде случаев они создавались только как атрибут государственности. Из 75 остальных субъектов РФ Уставные суды существуют только в трех регионах – в Калининградской и Свердловской областях, а также в Санкт-Петербурге. Поэтому столь важна инициатива Смоленского уполномоченного.
Наконец, нельзя не отметить законодательные инициативы Уполномоченного, направленные на развитие структур гражданского общества, а также на расширение круга субъектов законодательной инициативы за счет вовлечения в этот круг активных представлений самого населения области. Так, Администрации области, как субъекту законодательной инициативы, представлен законопроект «О формах поддержки некоммерческих организаций в Смоленской области» для его рассмотрения, доработки и последующего внесения в областную Думу. Кроме того, в плане практической реализации статьи 26 Устава Смоленской области Уполномоченным разработан проект областного закона «О праве законодательной инициативы населения Смоленской области».
Естественно, что деятельность Смоленского омбудсмана не ограничивалась законодательными инициативами – велась большая работа с жалобами и обращениями жителей, активно работал Экспертный совет, развивалось правовое просвещение жителей области. В.Н.Осин участвовал и в развитии горизонтальных связей сообщества региональных омбудсманов – так, на проходившем в октябре 2001 г. в Смоленске IV Круглом столе Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ он по предложению О.О.Миронова был избран со-председателем Круглого стола Уполномоченных по правам человека России. Правда, особой активности в процессе этой деятельности со стороны В.Н.Осина не было, центром внимания для него все же оставалась его область.
Мы видим, таким образом, что В.Н. Осин, несмотря на свой предыдущий опыт работы только в исполнительной власти, существенную часть своих усилий уделял работе с депутатским корпусом, сначала введя в свой арсенал возможность законодательной инициативы, а затем эффективно использовал эту возможность для расширения поля публичной политики. Более того, он создал на основе Областной думы новую структуру, которая позволяла ему боле эффективно реагировать на жалобы и обращения жителей. При этом он также поддерживал нормальные конструктивные отношения и с властью исполнительной, что и привело осенью 2003 г. к его успешному избранию на второй срок.
5. Саратовская область: феномен А.Ландо
Александр Соломонович Ландо, адвокат по своей основной специальности, кандидат юридических наук, был наверно одним из самым ярких из Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Все пять лет его работы на посту Уполномоченного по правам человека в Саратовской области, а также в ранее, когда он был Председателем комиссии по правам человека при губернаторе Саратовской области Д.Ф.Аяцкове, от него исходили разнообразные инициативы, подчас шокирующие некоторых представителей российской власти и общества. К числу таких инициатив, относится, в частности его идея о необходимости легализации проституции, как меры по защите прав самих проституток. В Саратовской области он добился закрытия вытрезвителей, как таковых – как структур, нарушающих права человека .
Еще одним ярким примером является его усилия по завершению строительства нового корпуса для подследственных в городской тюрьме Саратова, а также ее отделки и оборудования в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека, которые он изучил на практике во время своей учебы в Варшавской Хельсинском фонде под руководством Марека Новицкого. А.Ландо был, кстати. единственным региональным российским омбудсманом, который воспользовался возможностью пройти курс обучения в этом прекрасном образовательном центре по правам человека.
Он первым в России ввел новую должность – общественных уполномоченных по правам человека в местах заключения, которые стали его надежными помощниками. Другая его успешная инициатива – уполномоченные по защите прав участников учебного процесса – или проще «школьные омбудсманы». Понимая большое значение взаимодействия со структурами гражданского общества и с наукой, он создает два консультативных совета – Общественный совет при Уполномоченном, и Экспертный совет. Описание работы этих советов содержится в частности в нашей ранней статье, посвященной деятельности этого незаурядного человека и его сотрудников , здесь же подчеркнем, что Общественный совет, включающий в себя представителей 31 саратовской неправительственной организации, стал за это время реальной площадкой для заинтересованного диалога региональной власти в лице Уполномоченного и общественных организаций региона .
Будучи по сути своей публичным человеком, А.Ландо часто выступал в прессе, используя для этого различные поводы, чтобы изложить свои позиции, всегда выступая за публичность и уважение к правам человека . В качестве примера можно привести его заявление о недопустимости применения к протестующей молодежи силовым методов, сделанное по поводу разгона в Екатеринбурге (!) студенческой демонстрации.
Саратовский уполномоченный хорошо понимал важность горизонтального взаимодействия региональных уполномоченных и еще в феврале 2001 г. выдвинул идею создания Ассоциации уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Это предложение обсуждалось и на III Круглом столе Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, состоявшимся в июне 2001 г. в Саратове . Однако неготовность в то время большинства Уполномоченных к такому объединению, а также возможная ревность к самой фигуре А.Ландо, который в этом случае претендовал бы на роль лидера ассоциации не дали этому плану осуществиться.
А.Ландо осуществлял многие свои инициативы благодаря хорошему конструктивному контакту с губернатором области Д.Аяцковым, с которым его связывают давние партнерские отношения. Возможно, инициативы А.Ландо и докучали иногда авторитарном лидеру, но в целом губернатор понимал те плюсы, которые он получает от поддержки своего Уполномоченного – наличие реальной обратной связи, а также авторитет в международных организациях. Что же стало же причиной невыдвижения кандидатуры А.Ландо на второй срок?
По мнению местных экспертов, такой причиной явился острый конфликт Уполномоченного с прокурором области. Поводом к этому конфликту стало одно из выступлений А.Ландо на заседании Правительство области, когда он отметил факт, что в нарушении прав человека иногда повинны и органы прокуратуры. Неожиданно прозвучала реплика нового прокурора области «А кто вам дал право критиковать прокуратуру?» А.Ландо ответил: «Это право мне, как гражданину России, дала наша Конституция. И не только Уполномоченный по правам человека, но и рядовой гражданин России имеет право критически оценивать любого государственного служащего, так как все они работают за счет наших налогов.». Такой ответ не прокурору, привыкшему, по-видимому, в Краснодарском крае, откуда он недавно был переведен, к иной форме отношения с прокурорами, не понравился. И он даже покинул после этого заседание правительства .
Здесь очень вовремя последовало заявление в прокуратуру одного из саратовских журналистов с требованием разобраться в обстоятельствах приобретения Уполномоченным квартиры. Дело было открыто, и в его процессе на допрос в прокуратуру стали приглашаться все, кто имел отношение к получению квартиры, включая, например, управляющего банка, где находится личный счет Уполномоченного. Соответственно, эти люди, которые никогда ранее в прокуратуре не были, стали выражать свои претензии уже А.Ландо. Иначе, как давлением на Уполномоченного все эти действия расценить нельзя.
Потребовалось письмо из Совета Европы в адрес Генеральной прокуратуры, чтобы остановить раскручивающийся маховик и направить А.Ландо письмо от заместителя Генпрокурора РФ с извинением за действия саратовского коллеги. Однако, ближе к сроку переизбрания А.Ландо, давление, перевесившее все реальные достижения А.Ландо на посту регионального омбудсмана по-видимому было оказано уже на губернатора области, у которого было скорее всего существенно больше причин опасаться прокуратуры, чем у А.Ландо. Аргументом в пользу такой гипотезы, кроме оценок местных экспертов, служит также выдвижение губернатором на пост Уполномоченного руководителя отдела областной прокуратуры, которая затем и была избрана депутатами на этот пост.
Таким образом, тактика ориентации в своей деятельности исключительно на хорошие партнерские отношения с авторитарным руководителем региона, пусть и успешная в тактическом плане, оказалась проигрышной с позиции стратегии развития обсуждаемого института.
***
Таким образом, на примере трех вариантов развития института Уполномоченного мы видим, что во всех случаях они в ходе своей деятельности приводили к расширению поля публичной политики, инициируя новые нормативные документы, либо внедряя в общественную жизнь региона практики серьезного внимания к правам человека. Собственно говоря, само существование этого государственного института, функции которого определяются вниманием к человеку, института, который призван изменять государственную машину по критерию наибольшей удобности ее простому человеку, уже является прорывом в традиционных практиках деятельности российской власти, прорывом в область подлинно публичной политики.
При этом старые стереотипы и практики не исчезают сами собой, а иногда могут и переходить в наступление, как это случилось в Саратове. В этом случае партнерские связи с первым лицом могут уже и не сработать. Можно предположить, что более эффективным образом действий является смоленский вариант развития института, при котором основное внимание уделяется работе с депутатами и создание нормативного обеспечения для развития публичной политики в регионе.
Прежде всего, определим, что мы будем понимать под «публичной политикой», . к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» мы относим термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность», за которой приятно и интересно следить по телевизору, однако влияние на происходящие события также, как в театре – никакого При этом и сами средства массовой информации начинают уже не отражать политические события, а непосредственно их творить – вспомним, в частности, действия «телекиллера» В.Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.
Более эффективно, на наш взгляд, относить термин «публичный» к политике в смысле «policy», включая в фокус рассмотрения характер, процедуру процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня. Строго говоря, к такой программе деятельности может относиться и сама процедура выборов, насколько она прозрачна и открыта, то есть можно говорить и о «policy of politics».
Таким образом, под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей .
Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, «государеву» политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению – то есть политику публичную.
Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым в соответствии с Н.Шматко , можно отнести и политиков, и представителей СМИ и ученых-социологов. Вместе с тем если рассматривать современную российскую ситуацию, то в списке основных творцов публичной политики – собственно политиков, журналистов и ученых-социологов – не хватает самих представителей неправительственных организаций, лидеров организаций третьего сектора, которые вносят в формирование именно публичной политики достаточно существенное влияние. В качестве примера можно привести, например, влияние лидеров сетевых правозащитных, экологических организаций, союзов потребителей, которое было оказано на способ подготовки и проведения Гражданского форума в Москве в ноябре 2001 г , а также разнообразную деятельность коалиции «Мы, граждане» .
2. Институт омбудсмана и его развитие в России.
Предметом рассмотрения в данной статье является, однако, не общественная организация, а новый институт государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека. Этот институт не существовал ранее в истории нашей страны, как в ее советский, так и в досоветский период, поэтому он не связан с какими-либо российскими традициями, а является в чистом виде инновацией в среде государственно-правых институтов. Сам процесс внедрения этого института в общественно-политическую практику может рассматриваться как конкретный пример в рамках концепции догоняющей, или задержанной модернизации .
Институт Уполномоченного по правам человека является российским вариантом института омбудсмана. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .
Исторически этот институт возник в Швеции в XVIII веке и получил конституционное закрепление в этой стране в 1809 г. Королевская власть, инициировавшая его появления, вряд ли принимала во внимание права человека, целью же нового института было повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей омбудсману являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, и его надо было поправить, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять.
Быстрое распространение этого института в последней четверти ХХ века связано по-видимому с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях «государства всеобщего благоденствия» или социально ориентированного государства с неизбежностью выявило проблему эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. Именно об этой функции свидетельствуют названия омбудсмана в англосаксонских странах – Уполномоченный по делам администрации.
С другой стороны, именно во второй половине ХХ века, после ужасов II Мировой войны человечество осознало важность соблюдение прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей.
Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века Третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института Омбудсмана в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения «государевых служащих» в положение «Public administration» - публичной власти, осознающей свою прямую зависимость от и подотчетность не от короля или генерального секретаря ЦК, а от рядовых налогоплательщиков и избирателей. При этом должны были радикально меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была становиться открытой и прозрачной.
И институт Омбудсмана оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой «власти авторитета» (authority), так как он не обладал характеристиками «власти силы» (power). И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмана получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку .
Важной функцией института омбудсмана, особенно в поставторитарных странах, стала также функция «моста между обществом и властью», функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмана во Франции - институт Медиатора (посредника) .
Наконец, институт омбудсмана берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя свой деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмана приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине» .
В России институт омбудсмана появился вместе с Конституцией 1993 г. как результат многолетних усилий правозащитников-диссидентов, а также юристов и депутатов, с 1989 г. работавших над проектом новой конституции. Первым российским Уполномоченным по правам человека стал С.А.Ковалев, который, однако в связи с отсутствием закона об УПЧ, гарантирующего омбудсмену реальную независимость от всех ветвей власти, был весьма скоро оказался отстранен от этой должности . Федеральный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” был принят лишь в 1997 г., а в мае следующего года на этот пост был избран депутат Государственной Думы, профессор О.О.Миронов, проработавший на ней до февраля 2004 г., когда его сменял В.П.Лукин.
В Федеральном законе “Об Уполномоченном…” сказано, что посты Уполномоченных по правам человека могут создаваться в краях, областях и республиках РФ. В первоначальном варианте закона была формулировка “создаются”, но сопротивление руководителей субъектов РФ, не желавших образования независимых контрольных институтов, привело к включению в окончательный текст не обязывающей, а рекомендательной формулировки. Таким образом, обозначились главные противники развития данного института в регионах России.
В первом приближении можно выделить четыре варианта развития нового института, заимствованного в ходе ускоренной модернизации: отторжение, имитация, копирование, адаптация. В истории развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ мы видим примеры реализации всех этих вариантов, за исключением копирования. Ситуация копирования, когда властная элита консолидировано хочет как можно быстрее скопировать в данном случае западные образцы, при соответствующей иностранной материальной и методической поддержке, была характерна скорее для стран Балтии и наших западных соседей (например, в Швеции существуют четыре парламентских омбудсмана - и в Литве создается институт пяти контролеров Сейма; в Румынии институт омбудсмана действует в виде трех парламентских адвокатов – и в Молдавии также появляются три парламентских адвоката).
В российских регионах наиболее распространенным оказался вариант отторжения – «для нас этот институт слишком дорог, да и с соблюдением прав человека у нас все в порядке». Так, даже принятые местными законодателями в Мурманской области и Хабаровском крае законы «Об Уполномоченном по правам человека» не смогли преодолеть губернаторское вето, а уже созданный институт Уполномоченного в Архангельской области был расформирован и ситуация оказалась замороженной на четыре года. Достаточно распространенным был и вариант имитации, характерный прежде всего для республик в составе РФ, когда властная элита хочет создать и создает все возможные государственные структуры, рассматривая их не как действующие институты, а скорее как атрибуты государственной власти. Такая ситуация наблюдалась, например, в Республике Башкортостан, где региональный омбудсман появился еще в 1996 г. – на два года раньше, чем федеральный Уполномоченный по правам человека.
Различные варианты учреждения института Уполномоченного по правам человека и основные движущие силы этого процесса были рассмотрены в наших предыдущих работах . Приведем здесь сформулированный на основе этих работ список основных движущих сил и мотивов создания этого института, так как эти факторы оказывали и оказывают непосредственное влияние и на развитие обсуждаемого института.
Региональные (эндогенные) акторы:
Ответственные представители власти, желающие создать у себя в регионе все современные институты эффективного правового государства
Руководители прежде всего национальных республик, желающие иметь у себя все атрибуты и институты государственной власти
Руководители и ведущие представители властной элиты, желающие создать для своих ближайших соратников или для самих себя «посадочный аэродром», «теплое местечка» на случай отставки с более престижных государственных должностей
Ответственные представители гражданского общества, правозащитных организаций, считающие, что этот институт позволит защищать права жителей региона
Представители юридического и иного научного сообщества, рассматривающие институт Уполномоченного как важную часть создания правового государства
Иные (экзогенные) акторы:
Неправительственные организации, ставящие своей целью развитие института Уполномоченного по правам человека, как важный элемент создания демократического правового государства, публичной политики (например, СПб центр СТРАТЕГИЯ, Институт прав человека)
Уполномоченный по правам человека в РФ, справедливо желающий иметь соратников в регионах
Другие федеральные государственные структуры, заинтересованные в развитии эффективного правового федеративного государства
Уполномоченные по правам человека в других субъектах РФ, заинтересованные в расширении своего сообщества
Международные организации и фонды, заинтересованные в развитии России как демократического правового федеративного государства на основе приоритета прав человека (например, Совет Европы, ООН и т.д.)
Рассмотрим теперь опыт деятельности некоторых уже существующих Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в контексте их возможной роли в расширении поля публичной политики.
В конце 2003 – начале 2004 гг закончился первый срок избрания у Уполномоченных по правам человека в трех субъектах РФ – в Астраханской, Саратовской и Смоленской областях, состоялись новые выборы Уполномоченных законодателями этих областей, при этом в двух случаях – в Астраханской (В.В.Виноградов) и в Смоленской (В.Н.Осин) областях Уполномоченные были рекомендованы губернаторами к переизбранию и избраны на новый срок единогласно, а в третьей – Саратовской – Уполномоченный по правам человека А.С.Ландо – не был выдвинут к переизбранию ни губернатором, ни одним из депутатов. При этом как по нашим оценкам, так и по оценкам международных экспертов, он был одним из наиболее ярких и достаточно эффективных региональных омбудсманов. Поэтому логично будет остановиться в этом текста на деятельности именно этих Уполномоченных по правам человека.
3. Астраханский опыт
Одним из главных условия существования публичной политики является открытость, доступность деятельности власти для общественного контроля. В практическом плане это означает доступность информации о работе власти, и прежде всего – доступность информации о принятых властными структурами решений. Именно этим была обусловлена тема первого специального доклада Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградова – «О нарушениях конституционного права жителей Астраханской области на получение официальной информации о нормативных правовых актах органов государственной власти Астраханской области в 1999 году». В этом докладе были приведены перечни распоряжений главы администрации области и иных нормативных актов, которые были опубликованы в малодоступных малотиражных изданиях или вообще не были опубликованы. Вывод доклада гласил: так как эти нормативные акты не были доступны заинтересованным жителям, то их можно считать недействительными. Этот специальный доклад стал предметом рассмотрения не только в администрации области, но и в Совете Федерации РФ, и итогом стало специальное письмо председателя Совета Федерации Е.Строева о недопустимости подобной практики нарушений права граждан на получение официальной информации. Таким образом, специальный доклад В.Виноградова оказал влияние на расширение поля публичной политики не только в Астраханской области, но и в других регионах России.
Отметим здесь, что этот доклад, в отличие от большинства специальных докладов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, был инициирован не жалобами и обращениями жителей области (обращений такого плана либо очень мало, либо вообще нет), а позицией самого Уполномоченного, понимающего важность открытой публикации властных решений для развития демократического правового государства. Эта позиция была связана в том числе и с опытом его предыдущей деятельности – университетского преподавателя, создавшего первую кафедру политологии в местном вузе, депутата Государственной Думы 1993-1995 гг., зам. главы администрации области, депутата Областного Представительного собрания. Существенным моментом в его биографии было также активное участие в работе Московской школы политических исследований, знакомство в ходе ее сессий с ведущими политиками других стран, непосредственное знакомство с политической жизнью Страсбурга и других европейских центров в ходе выездных сессий МШПИ. Он и сам был инициатором проведения сессий МШПИ в Астраханской области, в ходе которой ведущие чиновники и политики области получили возможность восприятия опыта организации публичной политики в странах Европы и Америки.
Хорошо зная и понимая особенности процесса принятия политических решений в своей области, всю сложность внесения в это консервативное сообщество европейских принципов открытой, публичной политики, он учитывал возможность отторжения нового института местным политическим сообществом, и поэтому выбрал тактику постепенных изменений, избегая острых конфликтов. Тем более что в области уже был опыт острого публичного конфликта предшественника В.В.Виноградова, И.О.Уполномоченного Ф.Д.Голикова с прокурором области В.Ореховым, который закончился только в связи с тяжелой болезнью и смертью Ф.Голикова . Поэтому фокус его деятельности, наряду с помощью конкретным людям, был направлен на улучшение работы отдельных ведомств областной администрации, в частности, системы медицинской помощи и предотвращению нарушений прав человека в психиатрических клиниках , а в последнее время – и против нарушений прав человека сотрудниками милиции
Учитывая всю сложность внедрения стандартов публичной политики в многовековые традиции власти российской глубинки, он прекрасно понимал значение укрепления горизонтальных связей между Уполномоченными, как фактора развития самого института. Не случайно Астрахань стала местом проведения Первого круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с участием Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова в октябре 2000 г., на котором было подписано Соглашение о сотрудничестве уполномоченных. Два года спустя на базе его аппарата был проведен семинар Совета Европы, посвященный деятельности и решениям Европейского суда в Страсбурге. Он также активно включился в деятельность СПб центра СТРАТЕГИЯ по продвижению института Уполномоченного в другие регионы, выступив в качестве эксперта и «Первого живого омбудсмана на Юге России» на Международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека в Юге России: год спустя» в Ростове-на-Дону в марте 2000 г., а затем приняв участие в работе Круглого стола в Краснодаре, посвященному принятию закона «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» в июле 2000 г.
Логическим развитием этих усилий стало проведение в августе 2002 г. в Астрахани совещания Уполномоченных по правам человека Южного Федерального округа, на котором В.Виноградов стал координатором этого сообщества, а в октябре 2003 г. - Межрегиональной конференции «Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Юга России: проблемы становления, опыт взаимодействия с органами государственной власти, перспективы развития». Эта конференция, организованная В.Виноградовым совместно с Комиссаром по правам человека Совета Европы и Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ, наряду с решением ее основанной цели – укрепления сотрудничества нового института с другими властными структурами на поле публичной политики, сыгралв также определенную роль в последующем успешном переизбрании В.Виноградова на новый срок.
4. Смоленск: развитие нормативных основ публичной политики .
Уполномоченный по правам человека в Смоленской области В.Н.Осин был первый раз избран на свою должность в декабре 1998 г. – третьим после Ч.Б.Газизова (Башкортостан) и В.В.Машкова (Свердловская область). Всю предыдущую жизнь после окончания Саратовской академии права он проработал на различных должностях в районной и областной администрациях, стал кандидатом юридических наук.. На момент избрания он работал заместителем председателя комитета по социальной защите областной администрации, совмещая эту работу с должностью председателя областной избирательной комиссии. Подробности его избрания и начала работы достаточно подробно освещены в тексте Е.Л.Бестужева .
Хорошее правовое образование, а также ясное понимание роли нормативных актов привело В.Осина к верному заключению о влиянии на законодательство, как одной из важных функций Уполномоченного по правам человека. И хотя в первоначально принятом законе отсутствовало право законодательной инициативы, в процессе принятия подготовленных Уполномоченным поправок, в соответствующий закон были внесены все необходимые для усиления его эффективности функции . Существенно, что В.Осин удачно использует полученное им право законодательной инициативы для расширения поля публичной политики в области. Так, только в течение 2002 г. областной Думой было рассмотрено и принято четыре предложенных Уполномоченным нормативно-правовых акта, касающиеся оптимизации работы с обращениями жителей и усилению общественного влияния на судебную систему. Это закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Смоленской области», регламентирующий порядок и сроки рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления заявлений граждан и предусматривающий учреждение Комиссии по рассмотрению обращений граждан, а также Постановление Думы, утверждающее Положение о комиссии по рассмотрению обращений граждан, связанных с совершенствованием правовой основы деятельности государственных органов, с решением экономических, политических, социальных вопросов и о внесении изменений в регламент областной Думы.
Эта Комиссия, которая работает под руководством вице-спикера Областной думы, и в которую входят еще два депутата, председатель областного отделения Федерации независимых профсоюзов и Уполномоченный по правам человека, стала фактически рабочим органом Уполномоченного. Именно с ее помощью он существенно повысил эффективность рассмотрения обращений. На эту комиссию уже могут вызываться и министры областного правительства, которые отвечают уже официальной постоянной депутатской комиссии. Насколько нам известно, существование такой комиссии, причем законодательно закрепленное, является своеобразным «ноу-хау» смоленского Уполномоченного.
Второй закон, принятый по инициативе Уполномоченного - «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Смоленской области» - направлен на правовую регламентацию единственного пока легального механизма влияния общественности региона на работу судебного корпуса. Сегодня многие Уполномоченные говорят о сложности взаимодействия с судебной системой, но добиться принятия подобного областного закона, опять таки, удалось только в Смоленске. Существенно, что В.Осин добился принятия также и вытекающего из закона Постановление Думы, утверждающее Положение о порядке назначения и досрочного прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей, т.е. была нормативно закреплена и процедура реализации закона.
Развивая практику влияния на создания в области системы правовых институтов, направленных на соблюдение прав человека и развитие публичной, ответственной политики, смоленским омбудсманом были также подготовлены и переданы в областную Думу и Администрацию области предложения по учреждению Уставного суда Смоленской области. Как известно, Уставной суд призван, в частности, защитить жителей от произвола самих творцов законов и иных нормативных документов в регионе, существенно расширяя тем самым поле публичной политики. Ситуация с развитием Уставных и Конституционных судов в российских регионах во многом близка к развитию института Уполномоченного по правам человека – здесь также существует только рекомендательная норма в федеральном законодательстве, и также имеет место сопротивление региональной власти развитию этого института. На март 2004 г. Конституционные суды существуют только в десяти из двадцати одной республики в составе РФ, причем в ряде случаев они создавались только как атрибут государственности. Из 75 остальных субъектов РФ Уставные суды существуют только в трех регионах – в Калининградской и Свердловской областях, а также в Санкт-Петербурге. Поэтому столь важна инициатива Смоленского уполномоченного.
Наконец, нельзя не отметить законодательные инициативы Уполномоченного, направленные на развитие структур гражданского общества, а также на расширение круга субъектов законодательной инициативы за счет вовлечения в этот круг активных представлений самого населения области. Так, Администрации области, как субъекту законодательной инициативы, представлен законопроект «О формах поддержки некоммерческих организаций в Смоленской области» для его рассмотрения, доработки и последующего внесения в областную Думу. Кроме того, в плане практической реализации статьи 26 Устава Смоленской области Уполномоченным разработан проект областного закона «О праве законодательной инициативы населения Смоленской области».
Естественно, что деятельность Смоленского омбудсмана не ограничивалась законодательными инициативами – велась большая работа с жалобами и обращениями жителей, активно работал Экспертный совет, развивалось правовое просвещение жителей области. В.Н.Осин участвовал и в развитии горизонтальных связей сообщества региональных омбудсманов – так, на проходившем в октябре 2001 г. в Смоленске IV Круглом столе Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ он по предложению О.О.Миронова был избран со-председателем Круглого стола Уполномоченных по правам человека России. Правда, особой активности в процессе этой деятельности со стороны В.Н.Осина не было, центром внимания для него все же оставалась его область.
Мы видим, таким образом, что В.Н. Осин, несмотря на свой предыдущий опыт работы только в исполнительной власти, существенную часть своих усилий уделял работе с депутатским корпусом, сначала введя в свой арсенал возможность законодательной инициативы, а затем эффективно использовал эту возможность для расширения поля публичной политики. Более того, он создал на основе Областной думы новую структуру, которая позволяла ему боле эффективно реагировать на жалобы и обращения жителей. При этом он также поддерживал нормальные конструктивные отношения и с властью исполнительной, что и привело осенью 2003 г. к его успешному избранию на второй срок.
5. Саратовская область: феномен А.Ландо
Александр Соломонович Ландо, адвокат по своей основной специальности, кандидат юридических наук, был наверно одним из самым ярких из Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Все пять лет его работы на посту Уполномоченного по правам человека в Саратовской области, а также в ранее, когда он был Председателем комиссии по правам человека при губернаторе Саратовской области Д.Ф.Аяцкове, от него исходили разнообразные инициативы, подчас шокирующие некоторых представителей российской власти и общества. К числу таких инициатив, относится, в частности его идея о необходимости легализации проституции, как меры по защите прав самих проституток. В Саратовской области он добился закрытия вытрезвителей, как таковых – как структур, нарушающих права человека .
Еще одним ярким примером является его усилия по завершению строительства нового корпуса для подследственных в городской тюрьме Саратова, а также ее отделки и оборудования в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека, которые он изучил на практике во время своей учебы в Варшавской Хельсинском фонде под руководством Марека Новицкого. А.Ландо был, кстати. единственным региональным российским омбудсманом, который воспользовался возможностью пройти курс обучения в этом прекрасном образовательном центре по правам человека.
Он первым в России ввел новую должность – общественных уполномоченных по правам человека в местах заключения, которые стали его надежными помощниками. Другая его успешная инициатива – уполномоченные по защите прав участников учебного процесса – или проще «школьные омбудсманы». Понимая большое значение взаимодействия со структурами гражданского общества и с наукой, он создает два консультативных совета – Общественный совет при Уполномоченном, и Экспертный совет. Описание работы этих советов содержится в частности в нашей ранней статье, посвященной деятельности этого незаурядного человека и его сотрудников , здесь же подчеркнем, что Общественный совет, включающий в себя представителей 31 саратовской неправительственной организации, стал за это время реальной площадкой для заинтересованного диалога региональной власти в лице Уполномоченного и общественных организаций региона .
Будучи по сути своей публичным человеком, А.Ландо часто выступал в прессе, используя для этого различные поводы, чтобы изложить свои позиции, всегда выступая за публичность и уважение к правам человека . В качестве примера можно привести его заявление о недопустимости применения к протестующей молодежи силовым методов, сделанное по поводу разгона в Екатеринбурге (!) студенческой демонстрации.
Саратовский уполномоченный хорошо понимал важность горизонтального взаимодействия региональных уполномоченных и еще в феврале 2001 г. выдвинул идею создания Ассоциации уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Это предложение обсуждалось и на III Круглом столе Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, состоявшимся в июне 2001 г. в Саратове . Однако неготовность в то время большинства Уполномоченных к такому объединению, а также возможная ревность к самой фигуре А.Ландо, который в этом случае претендовал бы на роль лидера ассоциации не дали этому плану осуществиться.
А.Ландо осуществлял многие свои инициативы благодаря хорошему конструктивному контакту с губернатором области Д.Аяцковым, с которым его связывают давние партнерские отношения. Возможно, инициативы А.Ландо и докучали иногда авторитарном лидеру, но в целом губернатор понимал те плюсы, которые он получает от поддержки своего Уполномоченного – наличие реальной обратной связи, а также авторитет в международных организациях. Что же стало же причиной невыдвижения кандидатуры А.Ландо на второй срок?
По мнению местных экспертов, такой причиной явился острый конфликт Уполномоченного с прокурором области. Поводом к этому конфликту стало одно из выступлений А.Ландо на заседании Правительство области, когда он отметил факт, что в нарушении прав человека иногда повинны и органы прокуратуры. Неожиданно прозвучала реплика нового прокурора области «А кто вам дал право критиковать прокуратуру?» А.Ландо ответил: «Это право мне, как гражданину России, дала наша Конституция. И не только Уполномоченный по правам человека, но и рядовой гражданин России имеет право критически оценивать любого государственного служащего, так как все они работают за счет наших налогов.». Такой ответ не прокурору, привыкшему, по-видимому, в Краснодарском крае, откуда он недавно был переведен, к иной форме отношения с прокурорами, не понравился. И он даже покинул после этого заседание правительства .
Здесь очень вовремя последовало заявление в прокуратуру одного из саратовских журналистов с требованием разобраться в обстоятельствах приобретения Уполномоченным квартиры. Дело было открыто, и в его процессе на допрос в прокуратуру стали приглашаться все, кто имел отношение к получению квартиры, включая, например, управляющего банка, где находится личный счет Уполномоченного. Соответственно, эти люди, которые никогда ранее в прокуратуре не были, стали выражать свои претензии уже А.Ландо. Иначе, как давлением на Уполномоченного все эти действия расценить нельзя.
Потребовалось письмо из Совета Европы в адрес Генеральной прокуратуры, чтобы остановить раскручивающийся маховик и направить А.Ландо письмо от заместителя Генпрокурора РФ с извинением за действия саратовского коллеги. Однако, ближе к сроку переизбрания А.Ландо, давление, перевесившее все реальные достижения А.Ландо на посту регионального омбудсмана по-видимому было оказано уже на губернатора области, у которого было скорее всего существенно больше причин опасаться прокуратуры, чем у А.Ландо. Аргументом в пользу такой гипотезы, кроме оценок местных экспертов, служит также выдвижение губернатором на пост Уполномоченного руководителя отдела областной прокуратуры, которая затем и была избрана депутатами на этот пост.
Таким образом, тактика ориентации в своей деятельности исключительно на хорошие партнерские отношения с авторитарным руководителем региона, пусть и успешная в тактическом плане, оказалась проигрышной с позиции стратегии развития обсуждаемого института.
***
Таким образом, на примере трех вариантов развития института Уполномоченного мы видим, что во всех случаях они в ходе своей деятельности приводили к расширению поля публичной политики, инициируя новые нормативные документы, либо внедряя в общественную жизнь региона практики серьезного внимания к правам человека. Собственно говоря, само существование этого государственного института, функции которого определяются вниманием к человеку, института, который призван изменять государственную машину по критерию наибольшей удобности ее простому человеку, уже является прорывом в традиционных практиках деятельности российской власти, прорывом в область подлинно публичной политики.
При этом старые стереотипы и практики не исчезают сами собой, а иногда могут и переходить в наступление, как это случилось в Саратове. В этом случае партнерские связи с первым лицом могут уже и не сработать. Можно предположить, что более эффективным образом действий является смоленский вариант развития института, при котором основное внимание уделяется работе с депутатами и создание нормативного обеспечения для развития публичной политики в регионе.
Администратор
5 февраля 2004 03:00
Sungurov.doc