Отчет о заседании Саратовского РО РАПН, 19 января 2010 г. Доклад С.Г. Сергеева «Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность»
19 января 2010 года в Саратовском государственном университете имени Н.Г. Чернышевского состоялось заседание Саратовского регионального отделения РАПН.
В работе приняли участие ученые из Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского (СГУ), Саратовского государственного социально-экономического университета (СГСЭУ), Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (ПАГС), Саратовской государственной академии права (СГАП).
С докладом на тему «Внеконституционные политические институты: правовое и политологическое измерение» выступил доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, кандидат политических наук Сергей Геннадьевич Сергеев. В основу доклада легла статья С.Г. Сергеева «Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность», опубликованная в научном журнале «Вестник Поволжской академии государственной службы» № 4(21) за 2009 год.
Внимание выступавшего было сосредоточено на ключевых тезисах:
1. После принятия Конституции РФ 1993 года полномочия структур, задействованных в публичном управлении, устанавливались исходя из принципа «абсолютной определенности».
2. Ретрансляция принципа «абсолютной определенности» из функциональной (компетентностной) в институциональную сферу логически означает, что в Российской Федерации не могут быть учреждены какие-либо участвующие в публичном управлении структуры (должностные лица, органы, институты), не предусмотренные действующей Конституцией страны. Образование каких-либо новых структур, участвующих в публичном управлении, должно предваряться внесением соответствующих изменений в Основной Закон.
3. Начиная с 2000 года в Российской Федерации были учреждены не предусмотренные Конституцией РФ значимые публичные институты, в той или иной форме включенные в систему политического управления как на федеральном, так и на региональном уровне. С формально-юридической точки зрения существование внеконституционных образований, действующих в сфере публичного управления, не соответствует характеристикам правового государства.
4. Для группового (обобщающего) обозначения таких структур предлагается использовать термин «внеконституционные политические институты».
5. Формальные причины создания внеконституционных институтов были различны. Однако, безусловно, они сочетали в своей природе и политическую, и правовую составляющие.
6. Нормативная формализация внеконституционных политических институтов не соответствует юридической логике, заложенной в Конституции РФ и воплощенной в системе национального права. Более значимый в управленческом отношении и – что очень важно – политический по своему характеру внеконституционный институт может быть учрежден и регламентирован менее значимым по формальной юридической силе нормативно-правовым актом.
7. Изменение объективных или даже субъективных потребностей публичного управления вполне способно оказать решающее воздействие в направлении повышения или понижения значения внеконституционных структур в политической системе страны, или же полной ликвидации / замены иными институтами. Перспективная оценка внеконституционных институтов показывает: каких-либо серьезных аналитических оснований считать возможным их скорое преобразование в конституционные институты или же упразднение не представляется обоснованным.
8. Политическая судьба рассматриваемых структур теснейшим образом «завязана» на будущее конституционных институтов, по инициативе которых учреждались внеконституционные политические институты и на которые они ориентированы в своем функционировании.
9. Внеконституционные институты стали удобным средством решения тактических задач политического управления страной конституционными институтами. Они в значительной степени снимают политическую ответственность с конституционных властных политических институтов, действуя «параллельно» последним и «обслуживая» их. Функционально им отведена роль «приводных ремней» властных органов государства, осуществляющих (в большей или меньшей степени) реальную власть в современной Российской Федерации.
С.Г. Сергеев предложил квалифицирующие признаки и выделил качественные характеристики внеконституционных политических институтов. В частности, докладчик отметил, что рассматриваемые структуры не предусмотрены действующей Конституцией РФ, не регулируются ею и, таким образом, формально-юридически находятся вне рамок Основного Закона. Внеконституционные политические институты учреждены конституционными институтами и посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов включены в политическую систему страны. Они вполне «вписываются» в российское конституционное поле и не противоречат конституционной идеологии (в противном случае их следовало бы обозначить как «антиконституционные институты»).
Не будучи закрепленными в Основном Законе РФ, рассматриваемые институты, тем не менее, участвуют в публичном управлении, будучи активно задействованы в процессах общественно-политической, социально-экономической и даже культурно-духовной трансформации общества и государства. Внеконституционные структуры, очевидно, ситуативны в политическом отношении и свидетельствуют о текущей (если не принципиальной!) нерешаемости ряда публично-управленческих задач только лишь силами политических институтов, предусмотренных Основным Законом страны.
Докладчиком были сформулированы методологически значимые позиции исследования внеконституционных политических институтов. С.Г. Сергеев исходит из того, что важно проанализировать внеконституционные институты как политическое по своему значению явление, являющееся правовым по своей форме феноменом. Поэтому, согласно его мнению, методология проводимого исследования предполагает рассмотрение как политических, так и правовых сторон и характеристик внеконституционных институтов. Методологическое значение имеет констатация того, что внеконституционные институты, по крайней мере, на сегодняшний день, формально-юридически не наделены никакими властными полномочиями, но, тем не менее, очевидно «вписаны» в систему публичного управления, каждый из них в отдельности предназначен исполнять собственную политическую роль.
Юридический анализ внеконституционных политических институтов дает возможность установить, какой статус (формальное место) они занимают в существующей конституционной по своей природе системе публичного управления в Российской Федерации. Политологический анализ позволяет понять, в чем состоят предназначение и функциональная роль внеконституционных институтов в системе управления обществом.
Вариативность перспектив развития внеконституционных институтов очевидна, вследствие чего докладчиком были проработаны и представлены для обсуждения сценарные конструкции будущего анализируемых структур, обусловленные вероятностями трансформациями государственной власти Российской Федерации. Предложенные С.Г. Сергеевым разработки в своей основе исходят из предполагаемых стратегических направлений трансформации современного Российского государства и его властных конституционных институтов: развитие парламентаризма; усиление президентского начала; унитаризация государственного устройства; федерализация страны. Докладчик дал развернутое представление политического будущего внеконституционных образований в зависимости от утверждения той или иной тенденции. Особо было отмечено, что приведенные сценарные описания не являются исчерпывающими, основаны на сегодняшнем состоянии внеконституционных политических институтов и актуальных просчитываемых эволюционных вероятностях дальнейшего развития страны.
В итоге С.Г. Сергеевым сформулированы выводы:
• правовой феномен внеконституционных политических институтов главным образом заключается в том, что они являются нормативными производными от конституционных институтов, не обладают собственной юридической легитимностью и в правовом отношении полностью зависят от конституционных властных структур, инициировавших их появление в политической системе Российской Федерации;
• сущностное предназначение рассматриваемых структур как политического явления состоит в решении тактических задач политического управления страной конституционными институтами, по той или иной (как правило – политической) причине не желающими действовать в рамках отведенных им официальных властных полномочий.
После выступления докладчика состоялась дискуссия, в которой приняли участие:
Н.И. Шестов – доктор политических наук, профессор, председатель диссертационного совета СГУ по политическим наукам, профессор кафедры политических наук СГУ;
А.И. Демидов – доктор философских наук, профессор, заместитель председателя диссертационного совета СГУ по политическим наукам, заведующий кафедрой теоретической и прикладной политологии СГАП;
А.Н. Николаев – доктор исторических наук, профессор, заместитель председателя диссертационного совета СГСЭУ по историческим и политическим наукам, заведующий кафедрой философии и политологии СГСЭУ;
А.А. Вилков – доктор политических наук, профессор, член диссертационного совета СГУ по политическим наукам, заведующий кафедрой политических наук СГУ;
В.А. Труханов – доктор политических наук, профессор, член диссертационного совета СГУ по политическим наукам, профессор кафедры политических наук ПАГС;
В.А. Митрохин – доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры политических наук СГУ;
И.Н. Тарасов – доктор политических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой философии и политологии СГСЭУ;
И.И. Кузнецов – кандидат политических наук, доцент, ученый секретарь диссертационного совета СГУ по политическим наукам, доцент кафедры политических наук СГУ;
И.Б. Константинов – кандидат экономических наук, доцент, начальник управления научно-исследовательской работы – начальник отдела аспирантуры и докторантуры ПАГС;
А.В. Рязанов – кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры социальных коммуникаций ПАГС;
М.В. Данилов – кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры политических наук СГУ.
В качестве модератора дискуссии выступил председатель диссертационного совета СГУ по политическим наукам, доктор политических наук, профессор кафедры политических наук СГУ Н.И. Шестов.
Н.И. Шестов
Коллеги, прошу высказываться. Предварительно хочу обратить внимание, что материалы представленного С.Г. Сергеевым доклада и нашего обсуждения планируется разместить на сайте Российской ассоциации политической науки. Это само по себе представляет достаточно серьезную заявку на апробацию темы научного исследования.
Приступая к работе над своей докторской диссертацией, Сергей Геннадьевич решил заявить некоторый круг проблем, в которых нам нужно помочь ему сориентироваться – в том числе, в правильности его выбора и подсказать какие-то новые, оригинальные ракурсы избранной для исследования темы.
Хотя наше обсуждение никого ни к чему не обязывает, но в саратовском политологическом сообществе уже сложилась направленность не столько критиковать недостатки подхода автора к исследованию той или иной проблемы, сколько рекомендовать ему какие-то новые альтернативы, ракурсы исследования избранной тематики. Они могли бы обогатить картину исследования, сделать результаты более интересными.
А.И. Демидов
Я с интересом послушал докладчика. Проблемы, которые вынесены на обсуждение, – достаточно острые, они активно обсуждаются и в юридическом, и в политологическом сообществе. Тем не менее, Сергей Геннадьевич находит в этой тематике свой подход, достаточно плодотворный. То, что эти проблемы актуальны – несомненно. Их не только обсуждают ученые, но ими также заняты практики – государственные деятели, политики, эксперты и консультанты.
Наиболее интересной в докладе мне показалась часть, где докладчик представил целый ряд вариантов развития внеконституционных институтов. Но мне кажется, что надо было сформулировать, обосновать свой собственный, авторский вариант, в основе которого лежали бы не абстрактные, а реальные возможности трансформации этих институтов. Может быть, имело смысл определить, какие варианты более, а какие – менее вероятны, аргументировать такое распределение. Следовало выделить и основательно проработать условия, факторы, которые влияют на процесс развития внеконституционных институтов, обозначить тенденции.
Внеконституционные политические институты, конечно, играют существенную роль, всегда имеются в различных государствах и условиях. К возможности превращения внеконституционных институтов в конституционные, о чем говорил Сергей Геннадьевич, можно относиться по-разному. Одни специалисты говорят, что это должно быть осуществлено обязательно, а другие – что вполне допустимо существование этих институтов вне конституционного регулирования. Зачастую их введение не влечет каких-либо серьезных последствий и не требует именно конституционного регулирования – их можно рассматривать как рядовые структуры управления. Но некоторые из внеконституционных политических институтов – такие как, например, Общественная палата – со временем могут быть зафиксированы в Основном законе, поскольку способны играть очень большую роль в общественно-политической жизни страны. В связи с этим становится понятным, что Сергей Геннадьевич должен будет в своей работе рассматривать проблему возможности или необходимости конституционной реформы.
Что касается перспектив диссертационного исследования, то, во-первых, должна быть представлена история феномена внеконституционных институтов; во-вторых, надо показать и учесть мировой опыт, поскольку Россия не изолированно существует в мире. Очень сложной задачей, но обязательное решение которой потребуется, является точное определение объекта и предмета исследования. Политологический характер данная диссертация будет иметь только в том случае, если Сергей Геннадьевич укажет роль внеконституционных политических институтов в функционировании политической системы, сумеет вписать их в социально-политический контекст.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Иванович. Я хотел бы напомнить порядок работы: мы обычно поочередно высказываем каждый – свое мнение, а потом подводим общий итог обсуждения. Слово предоставляется Александру Николаевичу Николаеву.
А.Н. Николаев
В своем выступлении я буду ориентироваться на тот материал, который озвучил докладчик, хотя какая-то проекция на предполагаемую тему диссертационного исследования вероятна.
Выбранная Сергеем Геннадьевичем тема интересна, актуальна. Здесь есть что обсуждать: несомненно, присутствуют проблемные исследовательские моменты, понятна логика автора. Но я остановлюсь более подробно не на положительных сторонах, а на том, что у меня вызывает вопросы или замечания.
Сама идея сопоставления правового и политологического анализа кажется мне спорной, потому что слишком разные результаты можно получить, применяя эти подходы. Юридическая оценка внеконституционных политических институтов сводится к тому, что рассматриваемые образования – вредные и ненужные. Политологическая оценка – иная. Сергей Геннадьевич показывает противоречие этих подходов, но с точки зрения комплексной оценки явления эти подходы плохо стыкуются. И если это будет наблюдаться и в диссертации, то возникает вопрос о специальности, по которой должна будет защищаться эта диссертация. Понятно, что в раскрытии такой темы обойтись без юридического анализа невозможно, но если диссертация все же планируется по политическим наукам, то политологический подход нужно усиливать, в том числе и в общем объеме текста работы.
Я согласен, что необходимо дополнять материал опытом других стран: и в США отнюдь не все институты являются конституционными, и во Франции, и в других странах. Безусловно, следует исследовать традиции России, опыт Советского Союза – ведь долгое время КПСС была внеконституционным институтом. Может быть, именно поэтому так часто и появляются у нас подобные структуры, создаются без особого напряжения потому, что отношение к Конституции – как к ни к чему не обязывающему документу.
На мой взгляд, нужно исследовать и оценивать результативность внеконституционных институтов, рассматривать то, как они реально работают. Тогда появляется возможность ранжировать эти институты, определить позитивные и негативные эффекты каждого из институтов.
Конечно, нужно обратить внимание на внеконституционные институты регионального, а не только федерального уровня.
Спорным мне представляется сделанный докладчиком вывод, что политическая судьба внеконституционных институтов связана с их «учредителями». Их судьба связана с будущим не тех конституционных институтов, которые их учреждали, а политического режима в целом, с его кризисами или успехами. Думаю, что трансформация режима будет вести за собой трансформацию этих институтов.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Николаевич. Слово предоставляется Александру Алексеевичу Вилкову.
А.А. Вилков
Я тоже хотел бы большее внимание уделить в своем выступлении спорным и проблемным моментам доклада Сергея Геннадьевича.
Мне кажется, что докладчику надо более детально, более внимательно и подробно рассматривать не внеконституционные институты вообще, а каждый их них в отдельности. Например, Общественная палата может быть проанализирована как институт гражданского общества, тем более, что Сергей Геннадьевич – специалист в этой области. Если не рассматривать социально-политическую природу внеконституционных институтов, то это будет большим упущением.
На мой взгляд, докладчиком не определена главная отправная точка – что такое публичное управление. Оно фигурирует у Сергея Геннадьевича как некая заданная, аксиоматическая категория, в отношении которой нет никаких разногласий. Думаю, что это не так.
Содержание доклада подводит к мысли, что все наши общественные институты надо «прописывать» в Конституции – и партии, и общества защиты потребителей, и молодежные парламенты и т.д. Иначе получается, что все они носят внеконституционный характер и, не имея юридической легитимности, принимают участие в общественных процессах. Такая логика представляется спорной, и над этим дискуссионным моментом надо подумать.
Неопределенность понятий «публичное управление» и «публичный институт» привела к тому, что докладчик свел в одну группу разнопорядковые явления. Эта разнопорядковость – и институциональная, и функциональная. Например, федеральные округа с полномочными представителями Президента в них – это механизм управления, относящийся в президентской власти. Другие же институты – Общественная палата, Государственный совет, Совет законодателей – являются законосовещательными органами, экспертными структурами, у которых совершенно отличные функции. И они вовсе не полностью и не всегда относятся к системе государственного управления, а во многом выполняют функцию общественного представительства, не включены в полной мере в политическое властное управление. Поэтому здесь раскрывается иная сторона внеконституционных институтов: их можно анализировать как элементы системы взаимодействия государства и гражданского общества. Мне кажется, что будет интересно раскрыть именно этот аспект.
Дискуссионных, спорных моментов в избранной Сергеем Геннадьевичем тематике достаточно много, но это значит, что работа может получиться интересной.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Алексеевич. Хочу заметить, что по схожей теме свою докторскую диссертацию готовит Игорь Иванович Кузнецов, и мы должны помочь нашим коллегам «развести» их исследования, чтобы они не дублировали друг друга. Слово предоставляется Виктору Александровичу Труханову.
В.А. Труханов
Насколько я понял, сегодняшний доклад следует рассматривать как заявку на диссертационное исследование по тематике внеконституционных политических институтов. Мне кажется, что рассмотрение проблем «на стыке» дисциплин всегда обогащает науку, дает новые, интересные результаты.
Но некоторые моменты в докладе не совсем четко, на мой взгляд, представлены.
Во-первых, требует большей акцентуации понимание внеконституционного характера рассматриваемых институтов. Если исходить из того, что Конституция – это Основной закон, то получается, что эти институты – внезаконные. В то же время, Сергей Геннадьевич утверждает, что все эти образования какими-то законами или подзаконными актами регулируются. Здесь явно прослеживается некое противоречие, которое требует устранения.
Во-вторых, коллеги уже высказали мысль, что нельзя все структуры и институты предусмотреть в Конституции. А если исходить из того, что внеконституционные институты учреждают все-таки органы конституционные, то нельзя категорично утверждать, что эти институты на самом деле являются внеконституционными.
В-третьих, соглашусь с мнением Александра Алексеевича [Вилкова], что нельзя отождествлять политическое, государственное и публичное управление. Сергей Геннадьевич упоминает их как однопорядковые явления, а мне представляется, что это не совсем так. Думаю, что эти понятия надо «развести».
В целом же я думаю, что если Сергей Геннадьевич в обозначенном направлении будет работать, то в конечном итоге докторская диссертация должна получиться. Но политологическое начало надо, безусловно, усиливать.
Н.И. Шестов
Конечно, не стоит Сергею Геннадьевичу так много внимания уделять юридическим тонкостям. Спасибо, Виктор Александрович. Слово предоставляется Илье Николаевичу Тарасову, который не только недавно защитил диссертацию, но и уже утвержден ВАКом как доктор политических наук. Мы поздравляем Илью Николаевича!
И.Н. Тарасов
Спасибо, коллеги.
С текстом статьи, которая легла в основу доклада, я познакомился заранее, несколько раз прочитал его. Многое из того, что я хотел сказать, сегодня уже было озвучено. Поэтому прошу извинить, если буду в чем-то повторять уже сказанное.
На мой взгляд, два подхода – правовой и политологический – плохо стыкуются друг с другом, один из них, в конечном счете, все же должен преобладать. В связи с этим, рассмотрение внеконституционных институтов как правового феномена должно стать основой для проведения более основательного, глубокого политологического анализа.
В своих научных изысканиях Сергей Геннадьевич далеко не одинок. Объяснение тех явлений, феноменов, той политической реальности, которая складывается в России, выступает объектом внимания многих исследователей, работающих в различных научных направлениях. В частности, Ричард Саква исследует российский параконституционализм и заявляет, что в Российской Федерации формируется «двойное государство», основу которого как раз и составляют параконституционные институты. Но Саква заявляет, что данные институты составляют систему, а Сергей Геннадьевич придерживается иной оценки – что внеконституционные (в его терминологии) институты систему не составляют. И такой подход мне импонирует больше, он точнее отражает нашу политическую реальность. Сергей Геннадьевич не описывает возникновение внеконституционных институтов как системное явление. На мой взгляд, это ближе к истине, чем описание «двойного государства».
Докладчику стоит обратить внимание на связь с режимными характеристиками. Мировой опыт показывает, что авторитарные режимы стремятся «наплодить» параконституционные или внеконституционные институты для повышения своей легитимности в условиях, когда неэффективными оказываются конституционно предусмотренные институты. В этом случае внеконституционные институты призваны выполнять декоративную функцию.
Внимания также заслуживает проблема того, когда возникают и когда исчезают такие институты. С точки зрения оценки процессов государственного управления внеконституционные и конституционные институты находятся в своеобразной энтропии: эффективными оказываются конституционные институты – исчезают внеконституционные, снижается результативность конституционных – появляются внеконституционные структуры. Политическая наука оценивает это как нормальное явление. Например, когда во Франции Ширак проводил административную реформу, такие институты тоже создавались. Выполнив свою функцию – проведение административной реформы – внеконституционные институты исчезли.
Мне кажется, что Сергею Геннадьевичу нужно будет отойти от столкновения двух подходов – юридического и политологического – через их «примирение», рассматривая конституционные и внеконституционные институты с точки зрения их эффективности. При этом можно сравнительно оценивать эффективность внеконституционных и соответствующих конституционных органов – например, Общественной палаты и федерального парламента.
Н.И. Шестов
Спасибо, Илья Николаевич. Слово предоставляется Игорю Ивановичу Кузнецову.
И.И. Кузнецов
Уважаемые коллеги, многие высказанные докладчиком положения совпадают с моей позицией – и исследовательской, и гражданской. Я постараюсь обосновать тот иной возможный методологический ракурс, который стараюсь реализовать в своей работе, которая осуществляется по схожей тематике.
Я не склонен называть рассматриваемые структуры внеконституционными институтами. Можно вспомнить высказанное М. Вебером положение о мнимом конституционализме, который характеризуется «достраиваемым» каркасом политических институтов. Из современных российских исследователей можно привести Н. Петрова, который пишет о субститутах.
В выводах мы с Сергеем Геннадьевичем совпадаем. Но имеются различия в оценках процессов и исследовательской конкретике.
Во-первых, думаю, что надо оценивать эти институты в отдельности – их нельзя описать «в общем». Они различаются и функционально, и по природе своего происхождения.
Во-вторых, рассматриваемые институты были созданы «под» прежнего главу государства – В.В. Путина. В связи с этим возникает ключевой вопрос о возможности их сохранения в будущем, возможности трансляции в меняющиеся политические реалии. Персона на посту президента поменялась. «Наследуются» ли указанные структуры?
В-третьих, не проясненным остается вопрос о том, сохраняются ли предпосылки для создания новых институтов подобного рода. Будут ли новым президентом в ситуации разворачивания его политической логики формироваться иные внеконституционные институты, реформироваться или ликвидироваться уже имеющиеся? В конечном счете, это может помочь объяснить режимную эволюцию в целом.
В итоге мы сталкиваемся с комплексом проблем, связанных с состоянием современной российской формы правления и баланса политических властей в Российской Федерации. Отсюда следует актуализация исследования вопроса о вероятности и формате конституционной реформы.
Я предлагаю рассматривать институты в системе разделения и взаимодействия властей, и в этом наши с докладчиком исследовательские позиции и стратегии расходятся.
Сергей Геннадьевич в своем методологическом посыле исходит из принципа «абсолютной определенности». Думаю, что все же не стоит относиться к нему догматически и следует иметь в виду, что Конституция допускает правовые возможности создания новых институтов, ею прямо не предусмотренных. Чаще всего архитектором, учредителем таких вновь создаваемых форм выступает Президент. И это вполне соответствует его конституционной роли и не противоречит конституционным положениям.
Другой принцип – разделения властей – не исключает солидарных полномочий и солидарной ответственности органов. Поэтому, как мне кажется, создание новых институтов не обязательно будет означать, что происходит вторжение в компетенцию уже существующих конституционных институтов. Поэтому «внесение» вновь образованных институтов в Конституцию не обязательно, что подтверждает опыт различных стран с различными политическими режимами.
Вместе с тем, политическая судьба внеконституционных институтов, возможности их преобразования или утверждения в иных качествах в политической системе России представляет несомненный научный интерес. Думаю, что именно это должно встать в центре внимания Сергея Геннадьевича.
Н.И. Шестов
Спасибо, Игорь Иванович. Слово предоставляется Илье Борисовичу Константинову.
И.Б. Константинов
Поскольку я не политолог, то не считаю себя вправе давать политологические оценки прозвучавшему докладу. Поэтому сосредоточусь на интересных, как мне показалось, содержательных моментах дискуссии и проявившихся методологических проблемах исследования.
Думаю, что в первую очередь Сергею Геннадьевичу необходимо четко определить, что же все-таки собой представляют внеконституционные институты, какими классифицирующими их признаками они обладают. Предложенные докладчиком критерии не полностью характеризуют рассматриваемые структуры.
Взятые Сергеем Геннадьевичем для примера институты очень разноплановые. Кроме того, не ясно – а «закрыт» ли список внеконституционных образований, могут ли происходить какие-либо трансформации. Думаю, что если посмотреть более внимательно, то мы обнаружим подобного рода институты во многих случаях и на различных уровнях управления. Более того, можно исследовать и описать соответствие внеконституционных и конституционных институтов, проанализировать их как некие «параллельные» управленческие структуры.
Политологическая наука, как мне представляется, допускает оценки политических явлений по шкале «допустимо – не допустимо» («хорошо – плохо»). Поэтому Сергею Геннадьевичу следует дать свою авторскую аргументированную оценку этих институтов и попытаться спрогнозировать их перспективы в российской политической системе. Может быть, развитие внеконституционных структур приведет к росту, улучшению, позитивному развитию общества и государства. Если же такие структуры несут опасность, угрозы – то нужно предложить определенные «прививки», чтобы подобного рода образования никогда не появлялись.
Н.И. Шестов
Спасибо, Илья Борисович. Коллеги, обсуждение близится к завершению, поэтому прошу не повторять в своих тезисах то, что уже говорилось. Слово предоставляется Александру Владимировичу Рязанову.
А.В. Рязанов
Я, как и предыдущий выступавший, не отношу себя к политологам, но работа Сергея Геннадьевича вызвала у меня интерес, и в связи с этим я бы хотел несколько своих мыслей высказать.
Рассматриваемая докладчиком тема – злободневная и по своей значимости вполне может претендовать на то, чтобы стать диссертационной. Причем, у Сергея Геннадьевича в ее раскрытии есть безусловные преимущества: он может ее раскрыть комплексно – и как юрист, и как политолог. Избранный им ракурс и методология кажутся мне правильными и перспективными. В итоге может получиться очень интересный научный результат.
Хочу заметить, что та терминология, которая предлагается западными исследователями, не вполне адекватно отражает нашу сложную российскую реальность. Во многом неприменимы и сами подходы, поскольку они вырастают из иного социального, политического, культурного опыта. Внеконституционные институты не случайны в нашей системе, они необходимы. Дело в том, что наши современные конституционные институты были перенесены на российскую почву извне, без учета особенностей и традиций. И в таких условиях не могли не появиться альтернативные институты, компенсирующие такое бездумное заимствование. Они помогают реальному носителю власти, в нашем случае это – глава государства, удерживать контроль над ситуацией. Вопрос о законе и законности в данном случае уходит на второй план.
В связи с этим, я полагаю, Сергей Геннадьевич может очень продуктивно «сработать на контрасте», сравнивая юридические установки и политическое воплощение институтов. Думаю, что докладчик вполне в состоянии эту тему осилить и развернуть ее в докторскую диссертацию.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Владимирович. Слово предоставляется Михаилу Викторовичу Данилову.
М.В. Данилов
Мне кажется, что основным качеством и текста доклада, и его духа, его идеологии является дискуссионность. Она во многом порождается тем, что Сергей Геннадьевич исходит из неких априорных для него позиций, таких как: 1) Россия – демократическое государство и 2) Конституция обеспечивает институциональный баланс властей. Как мне кажется, сами по себе данные посылки весьма спорны.
Исходя из такого позиционирования исследовательских установок, напрашивается вопрос: а не является ли введение таких вот внеконституционных институтов способом приведения в некоторое соответствие конституционных пожеланий в соответствие с политическими реалиями? Конечно, далее возникает еще одно сомнение: а должна ли Конституция быть исчерпывающей, и должна ли она предусматривать все возможное многообразие реальных политических институтов и практик.
Логика Сергея Геннадьевича представляет нормативное закрепление как некую панацею. Хотя более продуктивным в этом случае может оказаться формирование и соблюдение традиций.
Мы привыкли к тезису, что для достижения политической стабильности важна стабильная Конституция. Если каждый раз вносить в нее изменения, связанные с закреплением вновь возникающих институтов, то вряд ли это будет продуктивно. В то же время, и неизменная Конституция сама по себе может порождать проблемы, связанные с возможностями затруднения политического развития и, в конечном счете, стагнацией.
Самым интересным в докладе мне показались сценарные прогнозы, сделанные в отношении перспектив внеконституционных политических институтов в зависимости от трансформации государственной формы современной России. Обращает на себя внимание, что даже в них Сергей Геннадьевич заложил дискуссионные моменты. Например, докладчик говорил, что в случае усиления президентской власти роль внеконституционных институтов, ориентированных на суррогатное представительство будет снижаться. Но ведь, как мы все понимаем, именно президентская власть и породила эти же самые институты. То есть, с моей точки зрения, имеется некое логическое несоответствие. Мне кажется, что как раз вот такие суррогатные формы и нужны сильной президентской власти – для создания видимости демократического представительства и баланса, не представляя ей никакой реальной политической угрозы.
Н.И. Шестов
Спасибо, Михаил Викторович. Поскольку Владимир Алексеевич Митрохин не пожелал высказаться, очередь дошла до меня.
Мы с сегодняшним докладчиком заранее имели несколько продолжительных бесед, поэтому мне его позиция хорошо известна. Я полностью согласен с теми коллегами, которые выделили главную проблему в представлении материала: преломление юридической материи в политологическом русле. Речь, по сути, идет о том, чтобы на реально юридическую ситуацию посмотреть с теоретических позиций другой – политической – науки, что само по себе представляется хотя и непростым, но вполне возможным. Думаю, что в исследовании нужно поставить ряд проблем, которые и помогут обозначить этот политологический ракурс.
Конституцию можно рассматривать как некий инструмент, действующий в области организации политической власти, но также можно рассматривать иначе – как некий философский принцип организации «правильной политики». Если мы рассматриваем внеконституционные институты как входящие в конституционное пространство, то это ориентирует нас на политологическое рассмотрение проблемы. Мы их можем трактовать как некие девиации конституционного идеального. Философский взгляд на Конституцию позволяет политическое пространство анализировать как явление многомерное, где есть место и конституционным, и внеконституционным институтам, где политика осуществляется не в плоскости, а в некоей объемной форме конституционного поля. Такое видение позволит выявлять и исследовать синергетические эффекты, что представляется весьма интересным. Можно будет предложить новый взгляд на структуру и динамику политического пространства.
Определение рассматриваемых докладчиком институтов как внеконституционных ориентирует на поиск смысла существования таких образований. Сергей Геннадьевич их смысл объясняет существованием Конституции, они у него поддерживают конституционный порядок, дополняют его. Но смысл в них вкладывается в связи с созданием некоей «параллельной» конституционному пространству сферы, взаимодействующую с конституционным пространством, но обладающую собственными параметрами. И отсюда следует, что в реальной политике имеет место быть взаимообмен между различными сегментами политического пространства, за счет чего и достигается и стабильность, и динамика этого пространства.
В таком контексте проявляется новая сторона предполагаемого исследования: внеконституционные институты в разрезе принципа разделения властей. При этом можно выявить не декларированное, а реальное разделение властей, описать его и определить место в нем рассматриваемых институтов.
Имеет смысл, как мне кажется, ретроспективно посмотреть зарубежные аналоги внеконституционных институтов. В таком случае можно выйти на еще один интересный ракурс: возможность конкретизировать наши теоретические представления о соотношении нормативности и целесообразности в политической сфере.
Я не согласен с одним из ключевых тезисов Сергея Геннадьевича – что внеконституционные институты не обладают собственной легитимностью. Если мы говорим категориями политической науки, то нельзя не признать наличие у этих структур политической легитимности. И, как мне кажется, неопределенность политической судьбы этих нижестоящих – по сравнению с конституционными – институтов легитимирует положение вышестоящих. Внеконституционные политические институты доказывают политическую целесообразность существования конституционных институтов. Получается, что нижестоящая внеконституционная структура «подпирает» вышестоящую конституционную, придает некий высший смысл ее существованию, выходящий за рамки самой Конституции.
Поскольку Сергей Геннадьевич нацелен на подготовку и защиту диссертации по политическим наукам, то, может быть, тему мы ему предложим сформулировать тему исследования так: «Функциональность внеконституционных институтов в современной российской политике»?
А.Н. Николаев
Конечно, так звучит более «диссертабельно».
Н.И. Шестов
Понятие «функциональность» Сергей Геннадьевич сможет обговорить во введении, включить целый ряд признаков и характеристик, предложить позиции, по которым эта функциональность будет оцениваться с правовых, политических, экономических, культурных и иных точек зрения. Может быть, у коллег будут какие-то возражения или коррективы?
Поскольку у нас все уже высказались, я предлагаю предоставить короткое заключительное слово докладчику – Сергею Геннадьевичу Сергееву, а наши взаимные дискуссии перенести в другой формат.
С.Г. Сергеев
Я благодарен всем присутствующим за столь плодотворное обсуждение, за то, что нашли возможности и время познакомиться с материалом, выслушать доклад и поучаствовать в дискуссии.
В своем выступлении я постарался показать, что в анализе политических проблем юридический подход дает один результат, а политологический – иной результат. Поскольку мною ставилась задача сформулировать проблему и показать возможные неординарные пути ее исследования, то я считаю данную задачу выполненной. В то же время, вами высказаны очень для меня ценные и значимые мысли, которые по-новому представили и саму проблему, и инструменты ее анализа.
Большое спасибо, коллеги, за участие!
Отчет составили:
доктор политических наук, профессор Н.И. Шестов,
кандидат политических наук, доцент С.Г. Сергеев
В работе приняли участие ученые из Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского (СГУ), Саратовского государственного социально-экономического университета (СГСЭУ), Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (ПАГС), Саратовской государственной академии права (СГАП).
С докладом на тему «Внеконституционные политические институты: правовое и политологическое измерение» выступил доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, кандидат политических наук Сергей Геннадьевич Сергеев. В основу доклада легла статья С.Г. Сергеева «Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность», опубликованная в научном журнале «Вестник Поволжской академии государственной службы» № 4(21) за 2009 год.
Внимание выступавшего было сосредоточено на ключевых тезисах:
1. После принятия Конституции РФ 1993 года полномочия структур, задействованных в публичном управлении, устанавливались исходя из принципа «абсолютной определенности».
2. Ретрансляция принципа «абсолютной определенности» из функциональной (компетентностной) в институциональную сферу логически означает, что в Российской Федерации не могут быть учреждены какие-либо участвующие в публичном управлении структуры (должностные лица, органы, институты), не предусмотренные действующей Конституцией страны. Образование каких-либо новых структур, участвующих в публичном управлении, должно предваряться внесением соответствующих изменений в Основной Закон.
3. Начиная с 2000 года в Российской Федерации были учреждены не предусмотренные Конституцией РФ значимые публичные институты, в той или иной форме включенные в систему политического управления как на федеральном, так и на региональном уровне. С формально-юридической точки зрения существование внеконституционных образований, действующих в сфере публичного управления, не соответствует характеристикам правового государства.
4. Для группового (обобщающего) обозначения таких структур предлагается использовать термин «внеконституционные политические институты».
5. Формальные причины создания внеконституционных институтов были различны. Однако, безусловно, они сочетали в своей природе и политическую, и правовую составляющие.
6. Нормативная формализация внеконституционных политических институтов не соответствует юридической логике, заложенной в Конституции РФ и воплощенной в системе национального права. Более значимый в управленческом отношении и – что очень важно – политический по своему характеру внеконституционный институт может быть учрежден и регламентирован менее значимым по формальной юридической силе нормативно-правовым актом.
7. Изменение объективных или даже субъективных потребностей публичного управления вполне способно оказать решающее воздействие в направлении повышения или понижения значения внеконституционных структур в политической системе страны, или же полной ликвидации / замены иными институтами. Перспективная оценка внеконституционных институтов показывает: каких-либо серьезных аналитических оснований считать возможным их скорое преобразование в конституционные институты или же упразднение не представляется обоснованным.
8. Политическая судьба рассматриваемых структур теснейшим образом «завязана» на будущее конституционных институтов, по инициативе которых учреждались внеконституционные политические институты и на которые они ориентированы в своем функционировании.
9. Внеконституционные институты стали удобным средством решения тактических задач политического управления страной конституционными институтами. Они в значительной степени снимают политическую ответственность с конституционных властных политических институтов, действуя «параллельно» последним и «обслуживая» их. Функционально им отведена роль «приводных ремней» властных органов государства, осуществляющих (в большей или меньшей степени) реальную власть в современной Российской Федерации.
С.Г. Сергеев предложил квалифицирующие признаки и выделил качественные характеристики внеконституционных политических институтов. В частности, докладчик отметил, что рассматриваемые структуры не предусмотрены действующей Конституцией РФ, не регулируются ею и, таким образом, формально-юридически находятся вне рамок Основного Закона. Внеконституционные политические институты учреждены конституционными институтами и посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов включены в политическую систему страны. Они вполне «вписываются» в российское конституционное поле и не противоречат конституционной идеологии (в противном случае их следовало бы обозначить как «антиконституционные институты»).
Не будучи закрепленными в Основном Законе РФ, рассматриваемые институты, тем не менее, участвуют в публичном управлении, будучи активно задействованы в процессах общественно-политической, социально-экономической и даже культурно-духовной трансформации общества и государства. Внеконституционные структуры, очевидно, ситуативны в политическом отношении и свидетельствуют о текущей (если не принципиальной!) нерешаемости ряда публично-управленческих задач только лишь силами политических институтов, предусмотренных Основным Законом страны.
Докладчиком были сформулированы методологически значимые позиции исследования внеконституционных политических институтов. С.Г. Сергеев исходит из того, что важно проанализировать внеконституционные институты как политическое по своему значению явление, являющееся правовым по своей форме феноменом. Поэтому, согласно его мнению, методология проводимого исследования предполагает рассмотрение как политических, так и правовых сторон и характеристик внеконституционных институтов. Методологическое значение имеет констатация того, что внеконституционные институты, по крайней мере, на сегодняшний день, формально-юридически не наделены никакими властными полномочиями, но, тем не менее, очевидно «вписаны» в систему публичного управления, каждый из них в отдельности предназначен исполнять собственную политическую роль.
Юридический анализ внеконституционных политических институтов дает возможность установить, какой статус (формальное место) они занимают в существующей конституционной по своей природе системе публичного управления в Российской Федерации. Политологический анализ позволяет понять, в чем состоят предназначение и функциональная роль внеконституционных институтов в системе управления обществом.
Вариативность перспектив развития внеконституционных институтов очевидна, вследствие чего докладчиком были проработаны и представлены для обсуждения сценарные конструкции будущего анализируемых структур, обусловленные вероятностями трансформациями государственной власти Российской Федерации. Предложенные С.Г. Сергеевым разработки в своей основе исходят из предполагаемых стратегических направлений трансформации современного Российского государства и его властных конституционных институтов: развитие парламентаризма; усиление президентского начала; унитаризация государственного устройства; федерализация страны. Докладчик дал развернутое представление политического будущего внеконституционных образований в зависимости от утверждения той или иной тенденции. Особо было отмечено, что приведенные сценарные описания не являются исчерпывающими, основаны на сегодняшнем состоянии внеконституционных политических институтов и актуальных просчитываемых эволюционных вероятностях дальнейшего развития страны.
В итоге С.Г. Сергеевым сформулированы выводы:
• правовой феномен внеконституционных политических институтов главным образом заключается в том, что они являются нормативными производными от конституционных институтов, не обладают собственной юридической легитимностью и в правовом отношении полностью зависят от конституционных властных структур, инициировавших их появление в политической системе Российской Федерации;
• сущностное предназначение рассматриваемых структур как политического явления состоит в решении тактических задач политического управления страной конституционными институтами, по той или иной (как правило – политической) причине не желающими действовать в рамках отведенных им официальных властных полномочий.
После выступления докладчика состоялась дискуссия, в которой приняли участие:
Н.И. Шестов – доктор политических наук, профессор, председатель диссертационного совета СГУ по политическим наукам, профессор кафедры политических наук СГУ;
А.И. Демидов – доктор философских наук, профессор, заместитель председателя диссертационного совета СГУ по политическим наукам, заведующий кафедрой теоретической и прикладной политологии СГАП;
А.Н. Николаев – доктор исторических наук, профессор, заместитель председателя диссертационного совета СГСЭУ по историческим и политическим наукам, заведующий кафедрой философии и политологии СГСЭУ;
А.А. Вилков – доктор политических наук, профессор, член диссертационного совета СГУ по политическим наукам, заведующий кафедрой политических наук СГУ;
В.А. Труханов – доктор политических наук, профессор, член диссертационного совета СГУ по политическим наукам, профессор кафедры политических наук ПАГС;
В.А. Митрохин – доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры политических наук СГУ;
И.Н. Тарасов – доктор политических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой философии и политологии СГСЭУ;
И.И. Кузнецов – кандидат политических наук, доцент, ученый секретарь диссертационного совета СГУ по политическим наукам, доцент кафедры политических наук СГУ;
И.Б. Константинов – кандидат экономических наук, доцент, начальник управления научно-исследовательской работы – начальник отдела аспирантуры и докторантуры ПАГС;
А.В. Рязанов – кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры социальных коммуникаций ПАГС;
М.В. Данилов – кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры политических наук СГУ.
В качестве модератора дискуссии выступил председатель диссертационного совета СГУ по политическим наукам, доктор политических наук, профессор кафедры политических наук СГУ Н.И. Шестов.
Н.И. Шестов
Коллеги, прошу высказываться. Предварительно хочу обратить внимание, что материалы представленного С.Г. Сергеевым доклада и нашего обсуждения планируется разместить на сайте Российской ассоциации политической науки. Это само по себе представляет достаточно серьезную заявку на апробацию темы научного исследования.
Приступая к работе над своей докторской диссертацией, Сергей Геннадьевич решил заявить некоторый круг проблем, в которых нам нужно помочь ему сориентироваться – в том числе, в правильности его выбора и подсказать какие-то новые, оригинальные ракурсы избранной для исследования темы.
Хотя наше обсуждение никого ни к чему не обязывает, но в саратовском политологическом сообществе уже сложилась направленность не столько критиковать недостатки подхода автора к исследованию той или иной проблемы, сколько рекомендовать ему какие-то новые альтернативы, ракурсы исследования избранной тематики. Они могли бы обогатить картину исследования, сделать результаты более интересными.
А.И. Демидов
Я с интересом послушал докладчика. Проблемы, которые вынесены на обсуждение, – достаточно острые, они активно обсуждаются и в юридическом, и в политологическом сообществе. Тем не менее, Сергей Геннадьевич находит в этой тематике свой подход, достаточно плодотворный. То, что эти проблемы актуальны – несомненно. Их не только обсуждают ученые, но ими также заняты практики – государственные деятели, политики, эксперты и консультанты.
Наиболее интересной в докладе мне показалась часть, где докладчик представил целый ряд вариантов развития внеконституционных институтов. Но мне кажется, что надо было сформулировать, обосновать свой собственный, авторский вариант, в основе которого лежали бы не абстрактные, а реальные возможности трансформации этих институтов. Может быть, имело смысл определить, какие варианты более, а какие – менее вероятны, аргументировать такое распределение. Следовало выделить и основательно проработать условия, факторы, которые влияют на процесс развития внеконституционных институтов, обозначить тенденции.
Внеконституционные политические институты, конечно, играют существенную роль, всегда имеются в различных государствах и условиях. К возможности превращения внеконституционных институтов в конституционные, о чем говорил Сергей Геннадьевич, можно относиться по-разному. Одни специалисты говорят, что это должно быть осуществлено обязательно, а другие – что вполне допустимо существование этих институтов вне конституционного регулирования. Зачастую их введение не влечет каких-либо серьезных последствий и не требует именно конституционного регулирования – их можно рассматривать как рядовые структуры управления. Но некоторые из внеконституционных политических институтов – такие как, например, Общественная палата – со временем могут быть зафиксированы в Основном законе, поскольку способны играть очень большую роль в общественно-политической жизни страны. В связи с этим становится понятным, что Сергей Геннадьевич должен будет в своей работе рассматривать проблему возможности или необходимости конституционной реформы.
Что касается перспектив диссертационного исследования, то, во-первых, должна быть представлена история феномена внеконституционных институтов; во-вторых, надо показать и учесть мировой опыт, поскольку Россия не изолированно существует в мире. Очень сложной задачей, но обязательное решение которой потребуется, является точное определение объекта и предмета исследования. Политологический характер данная диссертация будет иметь только в том случае, если Сергей Геннадьевич укажет роль внеконституционных политических институтов в функционировании политической системы, сумеет вписать их в социально-политический контекст.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Иванович. Я хотел бы напомнить порядок работы: мы обычно поочередно высказываем каждый – свое мнение, а потом подводим общий итог обсуждения. Слово предоставляется Александру Николаевичу Николаеву.
А.Н. Николаев
В своем выступлении я буду ориентироваться на тот материал, который озвучил докладчик, хотя какая-то проекция на предполагаемую тему диссертационного исследования вероятна.
Выбранная Сергеем Геннадьевичем тема интересна, актуальна. Здесь есть что обсуждать: несомненно, присутствуют проблемные исследовательские моменты, понятна логика автора. Но я остановлюсь более подробно не на положительных сторонах, а на том, что у меня вызывает вопросы или замечания.
Сама идея сопоставления правового и политологического анализа кажется мне спорной, потому что слишком разные результаты можно получить, применяя эти подходы. Юридическая оценка внеконституционных политических институтов сводится к тому, что рассматриваемые образования – вредные и ненужные. Политологическая оценка – иная. Сергей Геннадьевич показывает противоречие этих подходов, но с точки зрения комплексной оценки явления эти подходы плохо стыкуются. И если это будет наблюдаться и в диссертации, то возникает вопрос о специальности, по которой должна будет защищаться эта диссертация. Понятно, что в раскрытии такой темы обойтись без юридического анализа невозможно, но если диссертация все же планируется по политическим наукам, то политологический подход нужно усиливать, в том числе и в общем объеме текста работы.
Я согласен, что необходимо дополнять материал опытом других стран: и в США отнюдь не все институты являются конституционными, и во Франции, и в других странах. Безусловно, следует исследовать традиции России, опыт Советского Союза – ведь долгое время КПСС была внеконституционным институтом. Может быть, именно поэтому так часто и появляются у нас подобные структуры, создаются без особого напряжения потому, что отношение к Конституции – как к ни к чему не обязывающему документу.
На мой взгляд, нужно исследовать и оценивать результативность внеконституционных институтов, рассматривать то, как они реально работают. Тогда появляется возможность ранжировать эти институты, определить позитивные и негативные эффекты каждого из институтов.
Конечно, нужно обратить внимание на внеконституционные институты регионального, а не только федерального уровня.
Спорным мне представляется сделанный докладчиком вывод, что политическая судьба внеконституционных институтов связана с их «учредителями». Их судьба связана с будущим не тех конституционных институтов, которые их учреждали, а политического режима в целом, с его кризисами или успехами. Думаю, что трансформация режима будет вести за собой трансформацию этих институтов.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Николаевич. Слово предоставляется Александру Алексеевичу Вилкову.
А.А. Вилков
Я тоже хотел бы большее внимание уделить в своем выступлении спорным и проблемным моментам доклада Сергея Геннадьевича.
Мне кажется, что докладчику надо более детально, более внимательно и подробно рассматривать не внеконституционные институты вообще, а каждый их них в отдельности. Например, Общественная палата может быть проанализирована как институт гражданского общества, тем более, что Сергей Геннадьевич – специалист в этой области. Если не рассматривать социально-политическую природу внеконституционных институтов, то это будет большим упущением.
На мой взгляд, докладчиком не определена главная отправная точка – что такое публичное управление. Оно фигурирует у Сергея Геннадьевича как некая заданная, аксиоматическая категория, в отношении которой нет никаких разногласий. Думаю, что это не так.
Содержание доклада подводит к мысли, что все наши общественные институты надо «прописывать» в Конституции – и партии, и общества защиты потребителей, и молодежные парламенты и т.д. Иначе получается, что все они носят внеконституционный характер и, не имея юридической легитимности, принимают участие в общественных процессах. Такая логика представляется спорной, и над этим дискуссионным моментом надо подумать.
Неопределенность понятий «публичное управление» и «публичный институт» привела к тому, что докладчик свел в одну группу разнопорядковые явления. Эта разнопорядковость – и институциональная, и функциональная. Например, федеральные округа с полномочными представителями Президента в них – это механизм управления, относящийся в президентской власти. Другие же институты – Общественная палата, Государственный совет, Совет законодателей – являются законосовещательными органами, экспертными структурами, у которых совершенно отличные функции. И они вовсе не полностью и не всегда относятся к системе государственного управления, а во многом выполняют функцию общественного представительства, не включены в полной мере в политическое властное управление. Поэтому здесь раскрывается иная сторона внеконституционных институтов: их можно анализировать как элементы системы взаимодействия государства и гражданского общества. Мне кажется, что будет интересно раскрыть именно этот аспект.
Дискуссионных, спорных моментов в избранной Сергеем Геннадьевичем тематике достаточно много, но это значит, что работа может получиться интересной.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Алексеевич. Хочу заметить, что по схожей теме свою докторскую диссертацию готовит Игорь Иванович Кузнецов, и мы должны помочь нашим коллегам «развести» их исследования, чтобы они не дублировали друг друга. Слово предоставляется Виктору Александровичу Труханову.
В.А. Труханов
Насколько я понял, сегодняшний доклад следует рассматривать как заявку на диссертационное исследование по тематике внеконституционных политических институтов. Мне кажется, что рассмотрение проблем «на стыке» дисциплин всегда обогащает науку, дает новые, интересные результаты.
Но некоторые моменты в докладе не совсем четко, на мой взгляд, представлены.
Во-первых, требует большей акцентуации понимание внеконституционного характера рассматриваемых институтов. Если исходить из того, что Конституция – это Основной закон, то получается, что эти институты – внезаконные. В то же время, Сергей Геннадьевич утверждает, что все эти образования какими-то законами или подзаконными актами регулируются. Здесь явно прослеживается некое противоречие, которое требует устранения.
Во-вторых, коллеги уже высказали мысль, что нельзя все структуры и институты предусмотреть в Конституции. А если исходить из того, что внеконституционные институты учреждают все-таки органы конституционные, то нельзя категорично утверждать, что эти институты на самом деле являются внеконституционными.
В-третьих, соглашусь с мнением Александра Алексеевича [Вилкова], что нельзя отождествлять политическое, государственное и публичное управление. Сергей Геннадьевич упоминает их как однопорядковые явления, а мне представляется, что это не совсем так. Думаю, что эти понятия надо «развести».
В целом же я думаю, что если Сергей Геннадьевич в обозначенном направлении будет работать, то в конечном итоге докторская диссертация должна получиться. Но политологическое начало надо, безусловно, усиливать.
Н.И. Шестов
Конечно, не стоит Сергею Геннадьевичу так много внимания уделять юридическим тонкостям. Спасибо, Виктор Александрович. Слово предоставляется Илье Николаевичу Тарасову, который не только недавно защитил диссертацию, но и уже утвержден ВАКом как доктор политических наук. Мы поздравляем Илью Николаевича!
И.Н. Тарасов
Спасибо, коллеги.
С текстом статьи, которая легла в основу доклада, я познакомился заранее, несколько раз прочитал его. Многое из того, что я хотел сказать, сегодня уже было озвучено. Поэтому прошу извинить, если буду в чем-то повторять уже сказанное.
На мой взгляд, два подхода – правовой и политологический – плохо стыкуются друг с другом, один из них, в конечном счете, все же должен преобладать. В связи с этим, рассмотрение внеконституционных институтов как правового феномена должно стать основой для проведения более основательного, глубокого политологического анализа.
В своих научных изысканиях Сергей Геннадьевич далеко не одинок. Объяснение тех явлений, феноменов, той политической реальности, которая складывается в России, выступает объектом внимания многих исследователей, работающих в различных научных направлениях. В частности, Ричард Саква исследует российский параконституционализм и заявляет, что в Российской Федерации формируется «двойное государство», основу которого как раз и составляют параконституционные институты. Но Саква заявляет, что данные институты составляют систему, а Сергей Геннадьевич придерживается иной оценки – что внеконституционные (в его терминологии) институты систему не составляют. И такой подход мне импонирует больше, он точнее отражает нашу политическую реальность. Сергей Геннадьевич не описывает возникновение внеконституционных институтов как системное явление. На мой взгляд, это ближе к истине, чем описание «двойного государства».
Докладчику стоит обратить внимание на связь с режимными характеристиками. Мировой опыт показывает, что авторитарные режимы стремятся «наплодить» параконституционные или внеконституционные институты для повышения своей легитимности в условиях, когда неэффективными оказываются конституционно предусмотренные институты. В этом случае внеконституционные институты призваны выполнять декоративную функцию.
Внимания также заслуживает проблема того, когда возникают и когда исчезают такие институты. С точки зрения оценки процессов государственного управления внеконституционные и конституционные институты находятся в своеобразной энтропии: эффективными оказываются конституционные институты – исчезают внеконституционные, снижается результативность конституционных – появляются внеконституционные структуры. Политическая наука оценивает это как нормальное явление. Например, когда во Франции Ширак проводил административную реформу, такие институты тоже создавались. Выполнив свою функцию – проведение административной реформы – внеконституционные институты исчезли.
Мне кажется, что Сергею Геннадьевичу нужно будет отойти от столкновения двух подходов – юридического и политологического – через их «примирение», рассматривая конституционные и внеконституционные институты с точки зрения их эффективности. При этом можно сравнительно оценивать эффективность внеконституционных и соответствующих конституционных органов – например, Общественной палаты и федерального парламента.
Н.И. Шестов
Спасибо, Илья Николаевич. Слово предоставляется Игорю Ивановичу Кузнецову.
И.И. Кузнецов
Уважаемые коллеги, многие высказанные докладчиком положения совпадают с моей позицией – и исследовательской, и гражданской. Я постараюсь обосновать тот иной возможный методологический ракурс, который стараюсь реализовать в своей работе, которая осуществляется по схожей тематике.
Я не склонен называть рассматриваемые структуры внеконституционными институтами. Можно вспомнить высказанное М. Вебером положение о мнимом конституционализме, который характеризуется «достраиваемым» каркасом политических институтов. Из современных российских исследователей можно привести Н. Петрова, который пишет о субститутах.
В выводах мы с Сергеем Геннадьевичем совпадаем. Но имеются различия в оценках процессов и исследовательской конкретике.
Во-первых, думаю, что надо оценивать эти институты в отдельности – их нельзя описать «в общем». Они различаются и функционально, и по природе своего происхождения.
Во-вторых, рассматриваемые институты были созданы «под» прежнего главу государства – В.В. Путина. В связи с этим возникает ключевой вопрос о возможности их сохранения в будущем, возможности трансляции в меняющиеся политические реалии. Персона на посту президента поменялась. «Наследуются» ли указанные структуры?
В-третьих, не проясненным остается вопрос о том, сохраняются ли предпосылки для создания новых институтов подобного рода. Будут ли новым президентом в ситуации разворачивания его политической логики формироваться иные внеконституционные институты, реформироваться или ликвидироваться уже имеющиеся? В конечном счете, это может помочь объяснить режимную эволюцию в целом.
В итоге мы сталкиваемся с комплексом проблем, связанных с состоянием современной российской формы правления и баланса политических властей в Российской Федерации. Отсюда следует актуализация исследования вопроса о вероятности и формате конституционной реформы.
Я предлагаю рассматривать институты в системе разделения и взаимодействия властей, и в этом наши с докладчиком исследовательские позиции и стратегии расходятся.
Сергей Геннадьевич в своем методологическом посыле исходит из принципа «абсолютной определенности». Думаю, что все же не стоит относиться к нему догматически и следует иметь в виду, что Конституция допускает правовые возможности создания новых институтов, ею прямо не предусмотренных. Чаще всего архитектором, учредителем таких вновь создаваемых форм выступает Президент. И это вполне соответствует его конституционной роли и не противоречит конституционным положениям.
Другой принцип – разделения властей – не исключает солидарных полномочий и солидарной ответственности органов. Поэтому, как мне кажется, создание новых институтов не обязательно будет означать, что происходит вторжение в компетенцию уже существующих конституционных институтов. Поэтому «внесение» вновь образованных институтов в Конституцию не обязательно, что подтверждает опыт различных стран с различными политическими режимами.
Вместе с тем, политическая судьба внеконституционных институтов, возможности их преобразования или утверждения в иных качествах в политической системе России представляет несомненный научный интерес. Думаю, что именно это должно встать в центре внимания Сергея Геннадьевича.
Н.И. Шестов
Спасибо, Игорь Иванович. Слово предоставляется Илье Борисовичу Константинову.
И.Б. Константинов
Поскольку я не политолог, то не считаю себя вправе давать политологические оценки прозвучавшему докладу. Поэтому сосредоточусь на интересных, как мне показалось, содержательных моментах дискуссии и проявившихся методологических проблемах исследования.
Думаю, что в первую очередь Сергею Геннадьевичу необходимо четко определить, что же все-таки собой представляют внеконституционные институты, какими классифицирующими их признаками они обладают. Предложенные докладчиком критерии не полностью характеризуют рассматриваемые структуры.
Взятые Сергеем Геннадьевичем для примера институты очень разноплановые. Кроме того, не ясно – а «закрыт» ли список внеконституционных образований, могут ли происходить какие-либо трансформации. Думаю, что если посмотреть более внимательно, то мы обнаружим подобного рода институты во многих случаях и на различных уровнях управления. Более того, можно исследовать и описать соответствие внеконституционных и конституционных институтов, проанализировать их как некие «параллельные» управленческие структуры.
Политологическая наука, как мне представляется, допускает оценки политических явлений по шкале «допустимо – не допустимо» («хорошо – плохо»). Поэтому Сергею Геннадьевичу следует дать свою авторскую аргументированную оценку этих институтов и попытаться спрогнозировать их перспективы в российской политической системе. Может быть, развитие внеконституционных структур приведет к росту, улучшению, позитивному развитию общества и государства. Если же такие структуры несут опасность, угрозы – то нужно предложить определенные «прививки», чтобы подобного рода образования никогда не появлялись.
Н.И. Шестов
Спасибо, Илья Борисович. Коллеги, обсуждение близится к завершению, поэтому прошу не повторять в своих тезисах то, что уже говорилось. Слово предоставляется Александру Владимировичу Рязанову.
А.В. Рязанов
Я, как и предыдущий выступавший, не отношу себя к политологам, но работа Сергея Геннадьевича вызвала у меня интерес, и в связи с этим я бы хотел несколько своих мыслей высказать.
Рассматриваемая докладчиком тема – злободневная и по своей значимости вполне может претендовать на то, чтобы стать диссертационной. Причем, у Сергея Геннадьевича в ее раскрытии есть безусловные преимущества: он может ее раскрыть комплексно – и как юрист, и как политолог. Избранный им ракурс и методология кажутся мне правильными и перспективными. В итоге может получиться очень интересный научный результат.
Хочу заметить, что та терминология, которая предлагается западными исследователями, не вполне адекватно отражает нашу сложную российскую реальность. Во многом неприменимы и сами подходы, поскольку они вырастают из иного социального, политического, культурного опыта. Внеконституционные институты не случайны в нашей системе, они необходимы. Дело в том, что наши современные конституционные институты были перенесены на российскую почву извне, без учета особенностей и традиций. И в таких условиях не могли не появиться альтернативные институты, компенсирующие такое бездумное заимствование. Они помогают реальному носителю власти, в нашем случае это – глава государства, удерживать контроль над ситуацией. Вопрос о законе и законности в данном случае уходит на второй план.
В связи с этим, я полагаю, Сергей Геннадьевич может очень продуктивно «сработать на контрасте», сравнивая юридические установки и политическое воплощение институтов. Думаю, что докладчик вполне в состоянии эту тему осилить и развернуть ее в докторскую диссертацию.
Н.И. Шестов
Спасибо, Александр Владимирович. Слово предоставляется Михаилу Викторовичу Данилову.
М.В. Данилов
Мне кажется, что основным качеством и текста доклада, и его духа, его идеологии является дискуссионность. Она во многом порождается тем, что Сергей Геннадьевич исходит из неких априорных для него позиций, таких как: 1) Россия – демократическое государство и 2) Конституция обеспечивает институциональный баланс властей. Как мне кажется, сами по себе данные посылки весьма спорны.
Исходя из такого позиционирования исследовательских установок, напрашивается вопрос: а не является ли введение таких вот внеконституционных институтов способом приведения в некоторое соответствие конституционных пожеланий в соответствие с политическими реалиями? Конечно, далее возникает еще одно сомнение: а должна ли Конституция быть исчерпывающей, и должна ли она предусматривать все возможное многообразие реальных политических институтов и практик.
Логика Сергея Геннадьевича представляет нормативное закрепление как некую панацею. Хотя более продуктивным в этом случае может оказаться формирование и соблюдение традиций.
Мы привыкли к тезису, что для достижения политической стабильности важна стабильная Конституция. Если каждый раз вносить в нее изменения, связанные с закреплением вновь возникающих институтов, то вряд ли это будет продуктивно. В то же время, и неизменная Конституция сама по себе может порождать проблемы, связанные с возможностями затруднения политического развития и, в конечном счете, стагнацией.
Самым интересным в докладе мне показались сценарные прогнозы, сделанные в отношении перспектив внеконституционных политических институтов в зависимости от трансформации государственной формы современной России. Обращает на себя внимание, что даже в них Сергей Геннадьевич заложил дискуссионные моменты. Например, докладчик говорил, что в случае усиления президентской власти роль внеконституционных институтов, ориентированных на суррогатное представительство будет снижаться. Но ведь, как мы все понимаем, именно президентская власть и породила эти же самые институты. То есть, с моей точки зрения, имеется некое логическое несоответствие. Мне кажется, что как раз вот такие суррогатные формы и нужны сильной президентской власти – для создания видимости демократического представительства и баланса, не представляя ей никакой реальной политической угрозы.
Н.И. Шестов
Спасибо, Михаил Викторович. Поскольку Владимир Алексеевич Митрохин не пожелал высказаться, очередь дошла до меня.
Мы с сегодняшним докладчиком заранее имели несколько продолжительных бесед, поэтому мне его позиция хорошо известна. Я полностью согласен с теми коллегами, которые выделили главную проблему в представлении материала: преломление юридической материи в политологическом русле. Речь, по сути, идет о том, чтобы на реально юридическую ситуацию посмотреть с теоретических позиций другой – политической – науки, что само по себе представляется хотя и непростым, но вполне возможным. Думаю, что в исследовании нужно поставить ряд проблем, которые и помогут обозначить этот политологический ракурс.
Конституцию можно рассматривать как некий инструмент, действующий в области организации политической власти, но также можно рассматривать иначе – как некий философский принцип организации «правильной политики». Если мы рассматриваем внеконституционные институты как входящие в конституционное пространство, то это ориентирует нас на политологическое рассмотрение проблемы. Мы их можем трактовать как некие девиации конституционного идеального. Философский взгляд на Конституцию позволяет политическое пространство анализировать как явление многомерное, где есть место и конституционным, и внеконституционным институтам, где политика осуществляется не в плоскости, а в некоей объемной форме конституционного поля. Такое видение позволит выявлять и исследовать синергетические эффекты, что представляется весьма интересным. Можно будет предложить новый взгляд на структуру и динамику политического пространства.
Определение рассматриваемых докладчиком институтов как внеконституционных ориентирует на поиск смысла существования таких образований. Сергей Геннадьевич их смысл объясняет существованием Конституции, они у него поддерживают конституционный порядок, дополняют его. Но смысл в них вкладывается в связи с созданием некоей «параллельной» конституционному пространству сферы, взаимодействующую с конституционным пространством, но обладающую собственными параметрами. И отсюда следует, что в реальной политике имеет место быть взаимообмен между различными сегментами политического пространства, за счет чего и достигается и стабильность, и динамика этого пространства.
В таком контексте проявляется новая сторона предполагаемого исследования: внеконституционные институты в разрезе принципа разделения властей. При этом можно выявить не декларированное, а реальное разделение властей, описать его и определить место в нем рассматриваемых институтов.
Имеет смысл, как мне кажется, ретроспективно посмотреть зарубежные аналоги внеконституционных институтов. В таком случае можно выйти на еще один интересный ракурс: возможность конкретизировать наши теоретические представления о соотношении нормативности и целесообразности в политической сфере.
Я не согласен с одним из ключевых тезисов Сергея Геннадьевича – что внеконституционные институты не обладают собственной легитимностью. Если мы говорим категориями политической науки, то нельзя не признать наличие у этих структур политической легитимности. И, как мне кажется, неопределенность политической судьбы этих нижестоящих – по сравнению с конституционными – институтов легитимирует положение вышестоящих. Внеконституционные политические институты доказывают политическую целесообразность существования конституционных институтов. Получается, что нижестоящая внеконституционная структура «подпирает» вышестоящую конституционную, придает некий высший смысл ее существованию, выходящий за рамки самой Конституции.
Поскольку Сергей Геннадьевич нацелен на подготовку и защиту диссертации по политическим наукам, то, может быть, тему мы ему предложим сформулировать тему исследования так: «Функциональность внеконституционных институтов в современной российской политике»?
А.Н. Николаев
Конечно, так звучит более «диссертабельно».
Н.И. Шестов
Понятие «функциональность» Сергей Геннадьевич сможет обговорить во введении, включить целый ряд признаков и характеристик, предложить позиции, по которым эта функциональность будет оцениваться с правовых, политических, экономических, культурных и иных точек зрения. Может быть, у коллег будут какие-то возражения или коррективы?
Поскольку у нас все уже высказались, я предлагаю предоставить короткое заключительное слово докладчику – Сергею Геннадьевичу Сергееву, а наши взаимные дискуссии перенести в другой формат.
С.Г. Сергеев
Я благодарен всем присутствующим за столь плодотворное обсуждение, за то, что нашли возможности и время познакомиться с материалом, выслушать доклад и поучаствовать в дискуссии.
В своем выступлении я постарался показать, что в анализе политических проблем юридический подход дает один результат, а политологический – иной результат. Поскольку мною ставилась задача сформулировать проблему и показать возможные неординарные пути ее исследования, то я считаю данную задачу выполненной. В то же время, вами высказаны очень для меня ценные и значимые мысли, которые по-новому представили и саму проблему, и инструменты ее анализа.
Большое спасибо, коллеги, за участие!
Отчет составили:
доктор политических наук, профессор Н.И. Шестов,
кандидат политических наук, доцент С.Г. Сергеев
22 февраля 2010 19:55