В центре предлагаемой нами концепции территориально-государственного строительства находится анализ трехмерного географического каркаса государственности. Ее трехмерность задана административно-территориальным делением государства по горизонтали и иерархией территориальных управленческих уровней по вертикали. В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство воспроизводит модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию и особенно - параметрам неоднородности. Государство вырабатывает баланс отношений между уровнями власти, т.е. производит оптимизацию своей вертикали. Одновременно оно решает вопросы обеспечения межрегиональной стабильности (оптимизация по горизонтали).
Применительно к России требуется концептуальная модель изучения нашей страны как политического пространства. По вертикали выделяются пять уровней: центральный (федеральный), первый субфедеральный (федеральные округа), региональный, или второй субфедеральный (субъекты федерации), первый субрегиональный (административные районы и города регионального подчинения) и поселенческий, или второй субрегиональный (населенные пункты). Каждый из этих уровней может быть представлен как двумерная «плоскость», т.е. горизонталь с ее геоструктурной неоднородностью. Эта неоднородность, региональное многообразие определяются этнокультурными различиями и социально-экономическими контрастами, а также политической дифференциацией (статусной и политико-культурной).
Проблема создания региональной стратегии для Российского государства сохраняет свою актуальность и нуждается в очень серьезном теоретико-методологическом осмыслении с использованием концептуальных основ политической регионалистики, диахронного и синхронного подходов. Только в этом случае мы сможем дать ответ на вопрос о необходимости реорганизации нашей территории и корректировки баланса отношений «центр – регионы» в ту или другую сторону. В рамках небольшого доклада можно предложить постановку этого вопроса.
По вертикали: ситуация с балансом отношений «центр – регионы» на данном этапе вызывает множество сомнений. Налицо тенденция к усиленному обеспечению интересов центра и подавлению регионального фактора в российской политике. Региональная политика центра внутренне противоречива, но основные динамические тенденции связаны все-таки с нарушением баланса в пользу центра, с большей централизацией и унификацией российского пространства. Об этом можно судить по приоритетному развитию институтов федерального вмешательства, обеспечению практически полного верховенства федерального законодательства, более жесткому подчинению центру силовых структур на местах и т.п.
В результате возникает вопрос о разумных пределах централизаторской политики в современном мире и с учетом современного состояния России как пространства. Объективная потребность имеет традиционно двоякий характер. С одной стороны нужна децентрализация, которую следует признать объективной инновационной тенденцией и эффективным политическим инструментом. С другой стороны требуется субординация по вертикали, поскольку страна переживает кризис государственности и находится в состоянии «полураспада» своего политического пространства.
Следует признать, что основы регионального интереса в существующем балансе нуждаются в защите в той степени, в которой это возможно при нынешнем состоянии российской государственности. Ключевыми, на наш взгляд, являются следующие направления, позволяющие выправить баланс «центр – регионы»:
• Сохранение выборной региональной власти и самого института регионального политического лидерства. Пока же постепенно усиливается норма назначения и.о. губернатора, отмечается вмешательство центра в региональные выборы, появляются примеры ничем не оправданной унификации (отмена выборности вице-мэра Москвы).
• Баланс финансово-экономической и прочей компетенции. Пока отмечается тенденция к централизации финансов и ограничению региональной компетенции в пользу центра. Как результат, даже текущие региональные проблемы становятся нерешаемыми. В качестве альтернативы есть рациональная формула «больше средств – больше контроля».
• Обеспечение «регионального вмешательства». Требуется возрождение Совета Федерации в качестве «палаты регионов» (в т.ч. через всенародные выборы и, возможно, цензы оседлости). Оправданными могут быть такие меры, как введение Госсовета и Совета законодателей в правовое пространство с помощью федеральных законов, снятие фактического запрета на региональные партии.
• Подавление нижестоящих уровней власти вышестоящими. Эта тенденция распространяется на субрегиональные уровни в их отношениях с региональным (не говоря уже о практически полном отсутствии влияния этих уровней на федеральном). В этой связи требуются очень серьезные гарантии, и прежде всего финансовые, для местного самоуправления.
Результатом смещения баланса в пользу центра становится взаимное отчуждение центра и периферии в условиях распада самой периферии на обособленные ареалы. Это в свою очередь только усугубляет кризис государственности.
По горизонтали существуют свои актуальные проблемы.
• Административно-территориальное деление, вызывающее множество споров (количество субъектов, сложносоставные субъекты). Причем появилась тенденция, сводящая территориальную реорганизацию к укрупнению субъектов федерации, которое путем подмены понятий ассоциируется с укреплением государства и улучшением ситуации на местах. В то же время с точки зрения регионального развития ликвидация субъекта федерации отражает тенденцию упадка, а потеря городом административного статуса зачастую означает его деградацию.
• Абсолютизация нормы равенства субъектов федерации, которая опять же за счет подмены понятий ассоциируется со справедливостью и территориальной целостностью. В то же время асимметрия российского территориально-государственного строительства объективна, поскольку предопределена большой амплитудой межрегиональных различий культурно-исторического характера. Существуют регионы с высоким уровнем развития идентичности и, соответственно, запросов, которые нельзя удовлетворить, проводя политику «единства в однообразии». В одном случае это просто неизбежно (Чечня), далее также неизбежно в соответствии с «эффектом домино» появляется необходимость в индивидуальном урегулировании отношений с Татарстаном, Башкирией и т.д. Договорная форма разграничения полномочий как признание асимметрии вполне оправдана, и проблема заключается в определении ее рамок.
• Национально-территориальный принцип административного деления, который, на наш взгляд, неустраним в принципе, раз он уже существует. Попытки подавления национального фактора в региональной политике могут иметь долгосрочный негативный эффект.
• Проблема «реального» единства государственной территории – снятие эффектов раздробленности, контрастности, заброшенности и т.п. Требуется очень серьезное отношение государства к решению проблем горизонтальной интеграции, которые в долгосрочной перспективе влекут за собой распад государства.
• Дифференцированная региональная политика, опять-таки учитывающая и подчеркивающая объективную асимметрию. Здесь базовым является следующий принцип: по заданным критериям определяются типы регионов, по которым принимаются адресные решения (особенности их компетенции, управления, финансирования, комплексного развития). Пока в этом качестве и то весьма формально выделены регионы Крайнего Севера, Калининградская область, ЗАТО и наукограды. Требуется целая система отношений, основанная на адресном подходе к таким объективно существующим типам регионов, как например, национальные автономии, депрессивные регионы, пограничные регионы, экологически неблагополучные регионы, столичный регион и т.п. В ограниченных пределах оправдано сознательное создание особых регионов по типу полюсов роста через предоставление им экономических преференций и налоговых льгот.
Подводя итоги, следует признать, что пока наше государство не смогло справиться с «дурной бесконечностью» колебаний маятника в отношениях «центр – регионы», как не смогло интегрировать свою огромную территорию. Нынешняя ситуативная централизация тоже не решает долгосрочные проблемы регионального развития. Для того чтобы, наконец, справиться с «бременем пространства» России требуется эффективная многоуровневая система управления и самоуправления, основанная на современной модели баланса отношений «центр – регионы» и межрегиональной интеграции.