Конструирование региональной легислатуры и оппозиция в республике Татарстан

Сергеев С.А. (Казань)

Наверное, трюизмом выглядит утверждение, что основной сценой для конкуренции правящей группы (обычно именуемой «элитой») и политической оппозиции должен быть парламент как общенациональный представительный и законодательный орган, в региональном же измерении – региональная легислатура (законодательный и представительный орган субъекта федерации).
Однако если на общефедеральном уровне в России Государственная Дума в целом позволяет выражать свои взгляды и устремления как демократической, так и левопатриотической оппозиции, то региональные легислатуры с этой функцией справляются значительно слабее. Конечно, ряд региональных элит систематически прибегает в ходе выборов к неправовым практикам - подтасовкам и прямым фальсификациям. Но здесь нам хотелось бы привлечь внимание к практикам легального характера, использование которых региональными элитами имеет ту же цель – вытеснение оппозиции из политического процесса.
Практики эти заключаются в установлении и соблюдении формальных правил политической конкуренции, важнейшими среди которых являются избирательная система и конституционные условия, определяющие формирование и функционирование исполнительной и законодательной ветвей власти. Меняя по своему желанию «правила игры», правящая элита получает возможность конструировать региональную легислатуру оптимальным для себя образом.
В наиболее «чистом» виде данный процесс проходил в 1990-е гг. в тех субъектах РФ, где правящим элитам удалось минимизировать влияние центра – в Башкортостане и Татарстане. Рассмотрим последний случай подробнее.
Первая после начала демократического транзита в СССР законодательная легислатура республики называлась Верховным Советом. Выборы его проходили весной 1990 г. по мажоритарной системе в два тура, был избран 241 депутат (общее количество мандатов - 250). Хотя эти первые альтернативные выборы республиканской легислатуры не отличались большой демократичностью, но конструкция легислатуры в целом соответствовала основным демократическим нормам, и еще не сложилась система получения нужных результатов административным путем. Поэтому в Верховном Совете смогла сформироваться группа «Народовластие» (около 28 человек), бывшая ярким примером демократической оппозиции в региональной легислатуре первой половины 1990-х гг. Более умеренные позиции занимала группа «Согласие». «Народовластие» выступало при этом ядром демократической оппозиции этнократической политике элиты, и в кризисные моменты могло объединять вокруг себя до трети и более депутатов.
Эволюция политической системы сделала неизбежным и изменение конструкции парламента.
В дискуссиях 1993-1994 г. обсуждались различные варианты изменений. Депутаты группы «Народовластие» предлагали, в частности, создание постоянного профессионального парламента, численностью в 65-75 человек, треть которого избиралась бы по партийным спискам. С этим готова была как будто согласиться и президентская сторона. Один из вариантов согласительной комиссии предполагал, что 17 депутатов избираются по партийным спискам, 70 - по мажоритарным округам с равной численностью населения, и 63 – по административно-территориальным округам (АТО), т.е. округам, чьи границы совпадают с границами территориально-административных единиц – города, района, района в городе. Численность избирателей в них может отличаться весьма существенно – от 8 тысяч в Елабужском районном округе до 800 тысяч – в Казанском городском.
Однако окончательный вариант структуры парламента реализовал иную конструкцию. Общая численность Государственного Совета (такое название получила региональная легислатура) сократилась до 130 человек. АТО сохранялись; выборов по партийным спискам не предполагалось. При этом 69 депутатов должно было избираться от территориальных округов, а 61 – от АТО. За редкими исключениями, депутаты, избранные по АТО, - это главы администраций, назначенные М.Шаймиевым и представляющие исполнительную власть. Таким образом, «контрольный пакет» Госсовета попал в руки чиновников, зависимых от президента. Создание АТО было предметом многих судебных процессов и в настоящее время признано ВС РФ незаконным.
В ходе первых выборов в Госсовет в марте 1995 г. была реализована жесткая стратегия вытеснения оппозиции. Никто из ее лидеров не смог попасть в новый Госсовет; даже те, кто вышел во второй тур – все, без исключения – были посредством различных манипуляций провалены.
Вновь избранные депутаты внесли новые изменения в Конституцию РТ, так что выполнение депутатских обязанностей на непрофессиональной основе стало возможным для всех депутатов. В результате в составе депутатский корпус выделился «малый» Госсовет, работавший на профессиональной основе и состоявший из 39 депутатов.
Последующие изменения не внесли принципиальных изменений в структуру Госсовета, но лишь усилили существовавшие тенденции: количество АТО на выборах 1999 г. увеличилось до 63 (а территориальных соответственно сократилось). «Малый» Госсовет уменьшился до 29 человек.
Смысл изменений в конструкции Госсовета не сводился исключительно к выдавливанию оппозиции. Цель их - легислатура, лишенная даже потенциальной оппозиции. Поэтому значительную часть депутатского корпуса составляют представители сельской номенклатуры: из 63 АТО 43 – сельские и только 20 - городские. При этом городских избирателей (1 млн 800 тыс. чел.) представляют 56 депутатов, а сельских (менее 900 тыс.) – 74 депутата. Почти половина (60) депутатов Госсовета РТ нынешнего созыва - это высокопоставленные чиновники (председатель Госсовета, глава администрации президента, главы администраций).
Таким образом, законодательная власть в республике была превращена в послушное орудие исполнительной, а влияние оппозиции – сведено к минимуму. В республике сложилась «авторитарная ситуация» со всеми присущими ей особенностями.
Лишь интенсивное давление федеральной власти вынудило республиканскую элиту внести важные изменения в конституцию рт, фактически переписав ее заново. Новая редакция конституции рт, принятая в апреле 2002 г., предполагает создание региональной легислатуры, которая была бы профессиональной, хотя и еще более малочисленной: всего 50 человек. Сокращение числа мандатов, на наш взгляд, носит антидемократичный характер, хотя и не противоречит российскому законодательству.
Вместе с тем вновь и всерьез был поставлен вопрос о выборах по партийным спискам, что предполагается федеральным законодательством. Думается, что в условиях «авторитарной ситуации» инсталляция элементов пропорциональной системы – один из немногих реальных шансов для оппозиции получить некоторое представительство в региональной легислатуре. Но закон о выборах депутатов госсовета так и не принят. Более того, законопроект, уже подготовленный и прошедший первое чтение, был неожиданно в конце декабря 2002 г. Снят с рассмотрения. А в январе 2003 г. Начинает обсуждаться новая концепция устройства госсовета – но уже как двухпалатной легислатуры! Предполагается, что нижнюю палату должны составить 30 депутатов, половина из которых будет избираться по партийным спискам, а половина – по мажоритарным округам. Верхнюю же палату должны составить представители районов республики. Примечательно, что еще в декабре 2002 г. Председатель госсовета ф. Мухаметшин отзывался о концепции двухпалатного парламента без особого энтузиазма. Вероятно, она имела очень мощных лоббистов, и, скорее всего, это лобби глав администраций – наиболее влиятельное в современном татарстане.
Возможно, что это лишь пробный шар, запущенный с целью зондирования общественного мнения и реакции федеральной власти. В то же время эта концепция в достаточной мере отражает представления региональной элиты о том, какой должна быть республиканская легислатура – работающая от случая к случаю, интегрированная с исполнительной властью и состоящая из функционеров, которые получают мандаты «по должности», а не в силу выбора народа.
Опубликовано: 03.01.06