Институты административной реформы
Шадрин А.Е. (Москва)
К 2002 году крайняя неэффективность системы государственного управления стала рассматриваться в качестве одного из наиболее важных институциональных барьеров ускорению темпов экономического роста.
Неэффективность системы бюджетных расходов сдерживала возможность снижения налогового бремени и одновременно препятствовала росту социально-экономической эффективности услуг бюджетного сектора экономики. Неэффективность системы государственного регулирования приводила к дополнительным издержкам предпринимательского сектора, связанных как с соблюдением избыточных административных барьеров, так и с прямым коррупционным «налогом» органов регулирования и надзора, оцениваемым в процентах к ВВП. Неэффективность системы государственной службы, с точки зрения создания стимулов к эффективной работе сотрудников федеральных ведомств продолжала приводить к низкой, и в ряде случаев - неудовлетворительной работе госаппарата.
В этих условиях возникла необходимость в проведении комплексной административной реформы, которая в отдельных направлениях (реформа государственной службы, реформа системы государственного регулирования) де факто уже стартовала, тогда как по направлениям реформирования структуры органов исполнительной власти и системы государственных расходов работ в течении 2002 года все еще находилась лишь в стадии подготовки.1
Хотя необходимость проведения административной реформы была заявлена еще в президентском послании Федеральному собранию 1997 г. (тогда же была создана специальная комиссия по госстроительству), ни программного документа, ни содержательных нормативных актов, связанных с ее реализацией до последнего времени принято не было. Более того, посвященный административной реформе раздел Программы социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу (Программы Грефа) в 2000 г. был исключен из окончательной редакции2, и данное направление фактически выпало из плана действий Правительства.
Президентское послание 2002 г, вновь вернуло проведение Административной реформы в число официально признанных приоритетов, определив в перечне ее основных задач качественную трансформацию структуры исполнительной власти и пересмотр (в сторону существенного сокращения) государственных функций. Принципиальным шагом стало официальное оформление концепции административной реформы в правительственном докладе президенту «Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации»3, подготовка которого была включена в новую редакцию плана действий правительства на 2002 г4. в соответствии с президентским посланием.
Ряд новых значимых шагов в области реализации административной реформы заложен в проекте Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), внесенной Минэкономразвития России в апреле 2003 г. в Правительство, и представленной на открытое обсуждение.5
Институты: в области бюджетного планирования, государственного регулирования предпринимательской деятельности, раскрытия информации о деятельности органов исполнительной власти, - характеризуются одной общей чертой. Все они направлены на преодоление рассматриваемых в современной институциональной теории эффектов «асимметричности информации», объективно сдерживающих эффективность системы государственного управления и политической системы в целом.
Действительно, рядовой избиратель - «принципал» имеет меньше информации чем депутат представительного органа власти - «агент», рядовой депутат «принципал» – меньше чем руководство правительства «агент», руководство правительства «принципал» – меньше чем руководители отдельных министерств «агент», политическое руководство министерств «принципал» – меньше чем отдельные чиновники «агент». Результатом подобных эффектов является сравнительная слабость контроля принципала по отношению к агенту (избирателей по отношению к депутатам, депутатов к правительству и т.д.), что создает питательную почву для «оппортунистического» поведения агентов, т.е. действий в своих собственных интересах, нарушающих интересы принципалы, в том числе прямой или косвенной коррупции, и просто низкопродуктивной работы.
Можно выделить три типа механизмов, направленных на минимизацию эффекта асимметричности информации:
- введение императивных норм раскрытия информации, находящихся в распоряжении органов власти6
- проведение регулярных углубленных формализованных исследований (обзоров), направленных на анализ проблем эффективности государственной политики в области регулирования хозяйственной деятельности (Regulatory impact analysis, RIA), обзоров функций органов государственного управления.
- изменение процедур принятия решений в органах исполнительной власти, в том числе - переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат Performance Budgeting, введение института формализованного анализа эффективности регулятивных норм 7, повышающее реальную подотчетность отдельных ведомств политическому руководству правительства, представительным органам власти и избирателям, и предусматривающих использование количественных оценок соотношения издержке выгод (cost-benefit analysis).
Кроме того, постепенно начинают складываться новые механизмы, в области публичных консультаций органов государственных власти напрямую с гражданами и общественными организациями в рамках подготовки различного рода решений, демократизирующее практику политического участия.
Политический, по сути, характер имеет развитие процессов информатизации общества и формирования электронного правительства. За счет принципиально большей прозрачности хозяйственных, управленческих и нормотворческих процессов, они создают предпосылки и сокращения коррупции 8, и расширения гражданского участия в политических процессах 9.
Импорт перечисленных выше институтов направленных на преодоление эффектов асимметрии информации тем самым создает важнейшие предпосылки не только росту экономической эффективности работы правительства, но и повышению «качества» демократического процесса в целом, т.е. должен служить предметом политического анализа. В частности, концепции демократического аудита, предусматривающие использование измерительной техники для постоянного независимого обследования уровня и характера развития демократии в различных странах 10 должны учитывать влияние перечисленных институтов на политический процесс.
Использование в политических исследованиях таких индикаторов как степень открытости, подотчетности и чувствительности правительства 11 заставляет обращать все большое внимание на решение таких, казалось бы, исключительно экономических вопросов как реформирование бюджетной системы и системы государственного регулирования предпринимательской деятельности, телекоммуникационных услуг и уровень компьютеризации.
1. К административной реформе примыкает (или может рассматриваться в качестве составной части) реформа полномочий органов государственной власти и муниципального самоуправления, работы над которой ведутся в рамках Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, под руководством Д.Козака. В частности к внесению на рассмотрение Госдумы в 2002 г. комиссией были подготовлены проекты законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу http://www.economy.gov.ru/program/soderzanie.html
3. Доклад не был опубликован
4. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 1148-р
5. Сайт Минэкономразвития России - http://www.economy.gov.ru
6. Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by D.Banisar. http://www.freedominfo.org/survey/
7. Regulatory Management and Reform - http://www.oecd.org/EN/home/0,,EN-home-325-nodirectorate-no-no-no-2,00.html
8. Thomas V. and others, The Quality of Growth. Washington: World Bank, 2000.
9. Citizens as participants. Information, consultation and public participation in policy-making. OECD, 2001 - http://www.oecd.org/EN/documents/0,,EN-documents-461-nodirectorate-no-15-no-11,00.html
10. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М. : РОССПЭН, 2003. С.269
11. Beetham D. The Idea of Democratic Audit in Comparative Perspective //Parlamentary Affairs. A Jornal of Comparative Politics. 1999. Vol.52. №54.
Опубликовано: 03.01.06Неэффективность системы бюджетных расходов сдерживала возможность снижения налогового бремени и одновременно препятствовала росту социально-экономической эффективности услуг бюджетного сектора экономики. Неэффективность системы государственного регулирования приводила к дополнительным издержкам предпринимательского сектора, связанных как с соблюдением избыточных административных барьеров, так и с прямым коррупционным «налогом» органов регулирования и надзора, оцениваемым в процентах к ВВП. Неэффективность системы государственной службы, с точки зрения создания стимулов к эффективной работе сотрудников федеральных ведомств продолжала приводить к низкой, и в ряде случаев - неудовлетворительной работе госаппарата.
В этих условиях возникла необходимость в проведении комплексной административной реформы, которая в отдельных направлениях (реформа государственной службы, реформа системы государственного регулирования) де факто уже стартовала, тогда как по направлениям реформирования структуры органов исполнительной власти и системы государственных расходов работ в течении 2002 года все еще находилась лишь в стадии подготовки.1
Хотя необходимость проведения административной реформы была заявлена еще в президентском послании Федеральному собранию 1997 г. (тогда же была создана специальная комиссия по госстроительству), ни программного документа, ни содержательных нормативных актов, связанных с ее реализацией до последнего времени принято не было. Более того, посвященный административной реформе раздел Программы социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу (Программы Грефа) в 2000 г. был исключен из окончательной редакции2, и данное направление фактически выпало из плана действий Правительства.
Президентское послание 2002 г, вновь вернуло проведение Административной реформы в число официально признанных приоритетов, определив в перечне ее основных задач качественную трансформацию структуры исполнительной власти и пересмотр (в сторону существенного сокращения) государственных функций. Принципиальным шагом стало официальное оформление концепции административной реформы в правительственном докладе президенту «Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации»3, подготовка которого была включена в новую редакцию плана действий правительства на 2002 г4. в соответствии с президентским посланием.
Ряд новых значимых шагов в области реализации административной реформы заложен в проекте Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), внесенной Минэкономразвития России в апреле 2003 г. в Правительство, и представленной на открытое обсуждение.5
Институты: в области бюджетного планирования, государственного регулирования предпринимательской деятельности, раскрытия информации о деятельности органов исполнительной власти, - характеризуются одной общей чертой. Все они направлены на преодоление рассматриваемых в современной институциональной теории эффектов «асимметричности информации», объективно сдерживающих эффективность системы государственного управления и политической системы в целом.
Действительно, рядовой избиратель - «принципал» имеет меньше информации чем депутат представительного органа власти - «агент», рядовой депутат «принципал» – меньше чем руководство правительства «агент», руководство правительства «принципал» – меньше чем руководители отдельных министерств «агент», политическое руководство министерств «принципал» – меньше чем отдельные чиновники «агент». Результатом подобных эффектов является сравнительная слабость контроля принципала по отношению к агенту (избирателей по отношению к депутатам, депутатов к правительству и т.д.), что создает питательную почву для «оппортунистического» поведения агентов, т.е. действий в своих собственных интересах, нарушающих интересы принципалы, в том числе прямой или косвенной коррупции, и просто низкопродуктивной работы.
Можно выделить три типа механизмов, направленных на минимизацию эффекта асимметричности информации:
- введение императивных норм раскрытия информации, находящихся в распоряжении органов власти6
- проведение регулярных углубленных формализованных исследований (обзоров), направленных на анализ проблем эффективности государственной политики в области регулирования хозяйственной деятельности (Regulatory impact analysis, RIA), обзоров функций органов государственного управления.
- изменение процедур принятия решений в органах исполнительной власти, в том числе - переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат Performance Budgeting, введение института формализованного анализа эффективности регулятивных норм 7, повышающее реальную подотчетность отдельных ведомств политическому руководству правительства, представительным органам власти и избирателям, и предусматривающих использование количественных оценок соотношения издержке выгод (cost-benefit analysis).
Кроме того, постепенно начинают складываться новые механизмы, в области публичных консультаций органов государственных власти напрямую с гражданами и общественными организациями в рамках подготовки различного рода решений, демократизирующее практику политического участия.
Политический, по сути, характер имеет развитие процессов информатизации общества и формирования электронного правительства. За счет принципиально большей прозрачности хозяйственных, управленческих и нормотворческих процессов, они создают предпосылки и сокращения коррупции 8, и расширения гражданского участия в политических процессах 9.
Импорт перечисленных выше институтов направленных на преодоление эффектов асимметрии информации тем самым создает важнейшие предпосылки не только росту экономической эффективности работы правительства, но и повышению «качества» демократического процесса в целом, т.е. должен служить предметом политического анализа. В частности, концепции демократического аудита, предусматривающие использование измерительной техники для постоянного независимого обследования уровня и характера развития демократии в различных странах 10 должны учитывать влияние перечисленных институтов на политический процесс.
Использование в политических исследованиях таких индикаторов как степень открытости, подотчетности и чувствительности правительства 11 заставляет обращать все большое внимание на решение таких, казалось бы, исключительно экономических вопросов как реформирование бюджетной системы и системы государственного регулирования предпринимательской деятельности, телекоммуникационных услуг и уровень компьютеризации.
1. К административной реформе примыкает (или может рассматриваться в качестве составной части) реформа полномочий органов государственной власти и муниципального самоуправления, работы над которой ведутся в рамках Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, под руководством Д.Козака. В частности к внесению на рассмотрение Госдумы в 2002 г. комиссией были подготовлены проекты законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу http://www.economy.gov.ru/program/soderzanie.html
3. Доклад не был опубликован
4. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 1148-р
5. Сайт Минэкономразвития России - http://www.economy.gov.ru
6. Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by D.Banisar. http://www.freedominfo.org/survey/
7. Regulatory Management and Reform - http://www.oecd.org/EN/home/0,,EN-home-325-nodirectorate-no-no-no-2,00.html
8. Thomas V. and others, The Quality of Growth. Washington: World Bank, 2000.
9. Citizens as participants. Information, consultation and public participation in policy-making. OECD, 2001 - http://www.oecd.org/EN/documents/0,,EN-documents-461-nodirectorate-no-15-no-11,00.html
10. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М. : РОССПЭН, 2003. С.269
11. Beetham D. The Idea of Democratic Audit in Comparative Perspective //Parlamentary Affairs. A Jornal of Comparative Politics. 1999. Vol.52. №54.
