1. Основные понятия. Процесс - это юридическое или административное действие, которое обычно влечет за собой решение, хотя и не обязательно, т.к. не всегда подобное действие завершается принятием решения (например, следственные действия). Процесс также включает в себя совокупность процедур, имеющих отношение к действиям или решениям. Под процедурами понимаются предпринятые шаги, средства, используемые для достижения решения, выполнения ряда действий или разрешения конфликта каким-либо образом в рамках юридического или административного контекста. Критерием выделения той или иной группы юридических процессов является юридический результат, на который он нацелен. Цель процесса определяет выбор процедур, промежуточных стадий процесса. Юридический процесс осуществляется в рамках закона и характеризуется строгим применением норм законов.
2. Модели процесса. Первая модель – судебный процесс. Цель – разрешение конфликта. Весь процесс осуществляется в рамках строго установленных законом, изменение или дополнение которых в ходе процесса невозможно, в противном случае, отход от них или нарушение может привести к ничтожности окончательного решения. Закон также определяет круг участников, их права и обязанности. Принятие решения, разрешающего конфликт, имеет не только юридическое измерение, но и социальное. Оно отражает ценности, сложившиеся в обществе. Точно так же используемые процедуры и правовые принципы, применяемые в ходе процесса, представляют собой не только правовые, но и социальные ценности, например, ряд процессуальных гарантий (равенство сторон, права обвиняемого и т.п.). Несмотря на то, что судебный процесс осуществляется строго в рамках и с применением норм закона, эти границы не представляют собой непроницаемой стены. Юридические процессы происходят в определенной социальной реальности; осуществляется взаимодействие, взаимопроникновение между ходом процесса и внешней средой. Поэтому чем более открытым, публичным является процесс, тем активнее осуществляется такое взаимопроникновение. Важной чертой, общей для судебных процессов, является отсутствие дискреционных полномочий его участников; они могут действовать только в рамках установленных норм. Единственно, можно говорить о свободе судейского усмотрения, которое, впрочем, также ограничено правовыми нормами, принципами и процессуальными требованиями.
Вторая модель – административный процесс. Результаты, цели этого процесса принятия решений органами или должностными лицами, могут совпадать с целями гражданского и уголовного процессов, но имеет и свои собственные, например, распределение социальных благ (назначение льгот, пособий, социальных выплат, оказание социальной помощи), регулирование различных видов деятельности. Такие решения принимаются в рамках закона или других нормативно-правовых актов, но с различной степенью дискреционности. Решение выносится на основе всестороннего рассмотрения и исследования фактов и конкурирующих интересов. Оно принимается уполномоченным органом или должностным лицом с осуществлением дискреционных полномочий в пределах, установленных законом. Круг участников, их права и обязанности установлены законом. Отличительной характеристикой административного процесса является то, что результат этого процесса непосредственно направлен на лицо или группу лиц. Другая важная характеристика - обжалование решения или действия в суд, если лицо (группа лиц) не удовлетворена принятым решением или действием соответствующего органа или должностного лица.
Нормы, которые определяют ход административного процесса, составляют пределы, в рамках которых осуществляются дискреционные полномочия. В отличие от судебного процесса, в административном нормы являются менее определенными. Принятое решение основывается на более свободном применении норм. Какие именно нормы применить в том или ином случае, решает тот, кто принимает решение. Несмотря на элемент дискреционности, в нем используются процедуры, ведущие к принятию решения, чтобы оно не было произвольным. Для принятия решения необходимо, чтобы соответствующее должностное лицо (или орган) было обеспечено необходимой информацией.
Третья модель (дитя смешанного брака административного и политического процессов) – процесс формирования политического курса, который носит двойственный, политико-юридический характер. Решение выносится на основе всестороннего и тщательного рассмотрения и обсуждения всех факторов и интересов, которые, так или иначе, затрагиваются результатом. Процесс осуществляется в рамках конституционных принципов и норм. Он состоит из формальных и неформальных звеньев. В этом виде процесса, в отличие от предыдущих, участвуют, как правило, в зависимости от уровня, не отдельные лица, а представители групп с конкурирующими (конфликтующими) интересами. В ходе процесса осуществляется согласование конкурирующих (конфликтующих) интересов, достижение компромисса через соответствующие процедуры.
Четвертая модель – политический процесс. В идеале, политический процесс должен осуществляться в правовых рамках, хотя на практике зачастую выходит за них (например, коррупция). Если в первых трех моделях доминируют правовые нормы в комплексе с другими социальными нормами, в политическом процессе больший удельный вес имеют политические, этические и иные социальные нормы, более гибкие и подвижные, над которыми, однако, доминируют (должны доминировать) правовые нормы. Основной чертой является то, что в ходе политического процесса реализуются властные отношения, т.е. участники процесса находятся в заведомо неравном положении. Политический процесс отличается также большей неформальностью и, следовательно, закрытостью.
Любой процесс принятия решения – нормативное выражение культурного, социального окружения и одновременно его продукт. Осуществление процесса регулируется комплексом социальных норм различного характера. Средствами осуществления процесса служат процедуры – инструменты выработки решения. Однако связь между процедурами и целями процесса может быть более сложной, т.к. они могут вести к разным социальным целям. В своей простейшей форме процедуры ведут к принятию решения и, таким образом, являются средствами, инструментами для достижения результата – принятия решения; они обозначают наиболее эффективный путь для достижения результата, указывают направление движения (всего процесса).
Однако не всегда совокупность процедур ведет к наиболее эффективному решению, которое может быть принято единолично, без всяких процедур. В результате согласования интересов, достижения компромисса, принятое решение может оказаться и не самым эффективным, но удовлетворяющим всех участников процесса и тех, кто находится вне его. Здесь же важно иметь представление о пределе, ниже которого принятое решение становится не только неэффективным, но и неудовлетворительным с точки зрения согласования интересов. Кроме того, социальный контекст во многом определяет используемые процедуры. Поэтому выбор используемых процедур определяется не только юридическими или политическими целями, но и социальными. Принятое решение, как результат процесса, может находиться в контексте ценностей, сложившихся в обществе или противоречить им. Основная цель процесса – принятие государственного решения: абстрактного (например, формирование политического курса) или конкретного (направленное непосредственно на лицо или группу лиц).
3. Критерии легитимности принятого решения. Гарантией от принятия произвольного решения является всестороннее рассмотрение и обсуждение всех мнений и интересов. В обсуждении участники процесса выражают свое мнение, формируют позиции, выявляют свои интересы или интересы тех, кого они представляют. В ходе обсуждения выстраиваются приоритеты интересов. Демократический и конституционный принципы равенства, участия граждан в управлении делами государства в процессе формирования политического курса воплощаются в праве на участие (возможности участия) в процессе, т.к. граждане должны иметь возможность воздействовать на принятие политических решений. С принципом участия связан еще один важный принцип – открытости, публичности процесса для граждан.
В зависимости от контекста, в котором происходит процесс формирования политического курса, указанные три принципа могут быть конкретизированы и модифицированы, в то время как первый принцип остается неизменным. Можно выделить три основных критерия легитимности принятого решения, которые могут видоизменяться в зависимости от определенного процесса и его контекста. Во-первых, обсуждение и рассмотрение, т.е. интересы индивидов и групп, которые должны быть приняты во внимание и так или иначе учтены при принятии окончательного решения; во-вторых, участие – группы граждан или лица их представляющие должны иметь возможность участвовать в процессе, т.е. представлять свои мнения, позиции с целью воздействия на конечное решение; в-третьих, открытость – обсуждение и рассмотрение должны быть открытыми, информация – доступной, а решения – обоснованными. Здесь следует отметить, что в процессе формирования политического курса соотношение формальных и неформальных звеньев должно быть тщательно сбалансированным; промежуточные решения неформальных процессов должны работать для продвижения к конечному результату, иначе открытость будет заменена неформальным взаимодействием.
В зависимости от характера рассматриваемой проблемы, последствий ее решения, участников процесса, затронутых интересов, уровнем, на котором он осуществляется, каждый из указанных критериев может получать различное воплощение. Так, участие может варьироваться от письменного представления (например, петиция депутату парламента) до квазисудебных процедур общественного расследования. Рассмотрение и обсуждение – от ознакомления с документами до полного анализа представленного материала. Открытость также может проявляться по-разному: от присутствия публики на заседаниях до сообщений журналистов в средствах массовой информации и официальных отчетов. Разумеется, ни один из этих критериев не может считаться абсолютным. Например, критерий открытости может быть ограничен - в зависимости от рассматриваемых вопросов некоторые заседания могут быть объявлены закрытыми.
Выделяя такой вид процесса как процесс формирования политического курса, нужно иметь в виду, что он имеет не только юридическое и/или социальное измерение, но и политическое. Такой вид процесса не может быть чисто юридическим. Он носит двойственный характер – политико-юридический. Этот вид процесса представляет собой не только и не столько разновидность юридического процесса, но и ведет свое происхождение от политического процесса принятия решений.
Процесс формирования политического курса находится между юридическим и политическим процессами. Грань между процессом формирования политического курса и собственно политическим процессом размыта и неопределенна. Перед тем как хотя бы приблизительно провести эту грань, рассмотрим понятие и содержание политического процесса.