Анализ становления московского законодательства о МСУ был проведен при помощи метода case study, т.е. изучения конкретного прецедента. Этот метод позволяет на определенном примере анализировать проблемы, возникающие в ППР, разрабатывать пути их преодоления, также в таком исследовании появляется возможность определить основных акторов управленческого процесса, понять их декларируемые и латентные цели и интересы, выявить формы и способы достижения этих целей и, наконец, оценить кто и что получает в результате принятия и реализации решения.
В данном случае предметом исследования выступал процесс становления московского законодательства о МСУ, рассмотренный в рамках модели политико-управленческого цикла. Согласно этой модели управленческий цикл разбивается на ряд этапов, таких как, например: 1) формирование повестки дня (определение наиболее актуальных проблем); 2) разработка и выбор альтернатив (вариантов решения); 3) непосредственно принятие решения и, наконец, 4) реализация решения и контроль над его исполнением.
На протяжении всего цикла действуют различные групповые и индивидуальные акторы. Зачастую их цели и интересы претерпевают некоторые изменения, а также возможно и изменение соотношения и расстановки сил, в результате чего собственно и определяются выигравшие и проигравшие.
Московское законодательство о МСУ имеет достаточно длительную историю. Попытки законодательно закрепить некоторые его принципы начались еще в первой половине 90-х. Однако правовое положение местного самоуправления в Москве в 90-е годы прошлого века не соответствовало ни Конституции РФ, ни федеральному законодательству. Одним из основных противоречий являлось закрепленное федеральным законодательством и Уставом города двойственное положение городских органов исполнительной и законодательной власти – с одной стороны они являлись органами власти субъекта Федерации, а с другой, органами местного самоуправления.
Проблемы МСУ в столице прочно вошли в повестку дня в 2000г. что было вызвано возникшей после выборов Президента настоятельной необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Наиболее активными актороми, фактически инициировавшими этот процесс, стали правые, в частности СПС и его городское отделение.
В начале 2002 года мэр Москвы внес в городскую Думу проект закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве», который был призван заменить закон «О районной Управе в городе Москве». 27 февраля этот закон был принят в первом чтении.
Именно в 2002 и развернулась самая острая борьба сторонников различных альтернативных вариантов развития московского МСУ.
С одной стороны выступали московские органы власти, а с другой, сформировавшаяся коалиция МГО СПС, КПРФ и Яблока. Позиции районных собраний, а также глав Районных Управ были далеко не так однозначны: отнюдь не все главы Управ безоговорочно поддержали концепцию развития МСУ, предложенную московским правительством, не говоря уже о советниках, большинство из которых не устраивал статус совещательного органа, закрепленный за районным собранием. Странный на первый взгляд альянс трех партий на самом деле имел достаточно веские основания. Помимо «борьбы за демократию» деятельность этих партий имела и другие, на наш взгляд куда более значимые цели. Дело в том, что одной из специфических черт институциональной модели управления, реализуемой в Москве на протяжении последних десяти лет, является ее фактическая моносубъектность, обусловленная слабостью системной оппозиции и отсутствием эффективных каналов воздействия политических партий на социально-экономические и политические процессы в городе. (Здесь в качестве примера можно привести возникший в городской организации СПС конфликт по поводу концепции МСУ между политсоветом и большинством городских депутатов. В результате три депутата Городской Думы от СПС (спикер Думы Владимир Платонов, Михаил Москвин-Тарханов и Ирина Рукина) вышли из партии, предпочтя поддерживать позицию Ю.Лужкова. Из оставшихся трех депутатов лишь Дмитрий Катаев активно выступал и выступает против действий правительства Москвы по развитию МСУ.)
Далее, анализируя результаты выборов в Городскую Думу, можно утверждать, что для москвичей партийная принадлежность кандидатов далеко не так важна, как нахождение потенциальных депутатов в очередном «списке Лужкова», а поименный состав городского парламента за прошедшие три избирательных цикла не претерпел существенных изменений.
Расширение же полномочий органов местного самоуправления – муниципальных собраний позволило бы повысить интерес населения к работе советников. Именно советники могли бы стать базой для формирования влиятельной контрэлиты, и, продвигая своих представителей в муниципальные собрания, партии могли бы получить возможности влияния на политический процесс в столице.
Необходимо заметить, что московское законодательство о МСУ вызывало интерес не только на региональном, но и на федеральном уровне. Так, 4-5-го апреля 2002г. года состоялся "круглый стол" по особенностям местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В ходе его работы представителями Правительства Москвы, в частности самим Ю.Лужковым и его заместителем А. Петровым был сделан ряд заявлений, свидетельствовавших о том, что в правительстве Москвы сложилось твердое убеждение в необходимости жесткой административной вертикали "го¬род-район" в целях сохранения «единства городского хозяйства». Кстати, в принятом в первом чтении проекте федерального закона о МСУ эта норма для Москвы и Питера сохранена.
Противники политики Московского руководства решили искать союзников именно на местном уровне и провели в сентябре первое чрезвычайное собрание, в котором приняли участие около 400 советников районных собраний, на котором был принят ряд обращений к представителям федеральной политической элиты с просьбами не поддерживать инициативы столичного правительства. К слову сказать, третье такое чрезвычайное собрание состоялось фактически сразу после принятия закона Москвы о МСУ (13 ноября 2002), результатом которого опять же стали обращения, призывающие «не допустить уничтожения МСУ в столице».
9 октября проект закона об МСУ был принят во втором чтении, а 6 ноября в третьем. Из 30 зарегистрировавшихся депутатов 22 проголосовали «за», 2 – «против», 1 воздержался и 5 не голосовали. В результате законом был оставлен незыблемым принцип сохранения единства городского хозяйства, что стало возможным благодаря праву Москвы как субъекта Федерации определять самостоятельно (законами города) предметы ведения, муниципальную собственность и источники формирования местных бюджетов. (Кстати, на том же заседании были внесены изменения в закон о Правительстве Москвы, и Изменения в Устав Москвы, а итогом формирования нормативно-правовых основ функционирования муниципальных органов власти стало постановление Правительства Москвы от 03.12.2002г. «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы – управ районов»).
Рассматривая московский закон о МСУ не с точки зрения юридической экспертизы, а с целью анализа формирующейся в результате системы политической власти в городе, можно констатировать, что произошедшие трансформации не изменили, по крайней мере коренным образом, существующий баланс сил. Наиболее значимым, с нашей точки зрения, результатом реформы стало придание московским районам статуса муниципальных образований, что позволило, хотя бы формально наделить районные власти функциями органов местного самоуправления. Также после принятия закона на уровне районов восстановлен принцип разделения властей: созданы территориальные органы исполнительной власти – управы районов, находящиеся в подчинении ПМ и возглавляемые назначаемыми чиновниками, и представительные органы самоуправления – муниципальные Собрания, председатели которых избираются. Еще одно важное нововведение связано с формированием местных бюджетов. Однако принятый закон de facto не обеспечивает органы местного самоуправления даже необходимым минимумом прав и властных полномочий.
В современном виде городское законодательство о МСУ в наибольшей степени отвечает интересам столичного правительства, которому удалось законодательно закрепить нерушимость «единства городского хозяйства». Вместе с тем этот принцип, как справедливо отмечают критики закона, выступал для московского руководства в основном в качестве обоснования своих действий, направленных на ограничение МСУ в городе.
Руководствуясь принципом «единства городского хозяйства», московское Правительство фактически лишило местное самоуправление возможности свободного распоряжения финансовыми ресурсами и муниципальной собственностью. Финансовая зависимость муниципалитетов от городского руководства также способствует сохранению в Москве жесткой управленческой вертикали, позволяющей столичной элите контролировать не только социально-экономические, но и политические процессы на территории города.
Однако, говорить о полном завершении политико-управленческого цикла пока рано. Еще не все муниципальные образования приняли свои Уставы, которые должны определить, в первую очередь, порядок формирования и структуру районных органов местного самоуправления. Также необходимо заметить, что оппозиционно настроенные акторы этого процесса, как было сказано выше, не прекратили попытки изменить сложившуюся на сегодняшний день ситуацию в свою пользу, а значит реформу московского законодательства в этой сфере нельзя считать окончательно завершенной.