В 90-е годы прошлого столетия Россия сделала ряд принципиально важных шагов по пути создания федеративного государства. В то же время процесс федерализации происходил весьма противоречиво, по-видимому, частично из-за отсутствия опыта федерализма, частично из-за доминирующей авторитарно-патриархальной политической культуры, которая в целом несовместима с принципами федерализма, частично из-за зигзагов политики в сфере государственного строительства.
Курс на формирование подлинной федерации столкнулся с некоторыми противоречиями. Одни из них вызваны институциональными дефектами самого федеративного проекта, осуществляемого в России, другие – факторами функционального порядка, связанными с изменениями в политике. При этом институциональные противоречия можно в свою очередь разделить на две группы: те противоречия, которые вызваны специфическими условиями России и соответственно своеобразием российского федерализма, и те, которые имманентны федеративной форме государственного устройства как таковой.
К числу коренных принципов федеративного построения любого государства относится невозможность изменения закрепленного в конституции федеративного характера отношений центра и регионов без взаимного согласия. Между тем российская конституция допускает возможность ее пересмотра и принятия новой конституции с вполне возможным переходом к унитарному государству без согласия субъектов Российской Федерации.
Другой институциональный дефект проекта состоит в выделении предметов совместного ведения, которые фактически превращены в дополнительные предметы ведения федерального центра, поскольку они регулируются федеральным законом, а степень участия субъектов Федерации в обсуждении и принятии таких законов недостаточно велика. В соответствии с законодательством федеральные законы по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) органы и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
В случае если указанные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, по решению Госдумы может быть создана согласительная комиссия. По закону порядок создания и деятельности согласительной комиссии, а также процедура последующего рассмотрения Государственной думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения определяется Регламентом Государственной Думы. Но именно в Регламенте и не урегулирован вопрос о процедуре рассмотрения названных проектов в согласительной комиссии и, в частности, вопрос о дальнейшей судьбе законопроекта, если комиссия не придет к общему мнению.
В институциональном плане противоречивым является также присущее природе Российской Федерации сочетание конституционных и договорных элементов. С одной стороны, несомненно, что основные черты федеративного устройства государства, закреплены в Конституции России, с другой – конституционно признанным является разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации договорным путем.
В связи с этим компромиссной и наиболее приемлемой является трактовка Российской Федерации как конституционно-договорной при условии признания, что основы федеративного устройства закреплены на конституционном уровне, но некоторые конкретные детали этого устройства могут регулироваться двусторонними договорами между федеральным центром и субъектами Федерации, а также теми положениями Федеративного договора, которые не противоречат Конституции РФ.
Противоречивым является, далее, сочетание территориального и национально-территориального принципов федеративного устройства России, что, объективно говоря, способно увеличить элементы асимметрии в федерации. Поскольку федерация представляет собой единое и целостное государство, а в России она формируется в условиях политэтнического общества, то само сочетание территориального и национально-территориального принципов в построении Российской Федерации является отражением противоречивого взаимодействия равно общепризнанных международным сообществом принципа территориальной целостности и неделимости государства и права на самоопределение и создание собственной национальной государственности. Самой оптимальной формой их одновременной реализации является федерация.
Любой федерации свойственно противоречивое взаимодействие элементов симметрии и асимметрии. Первая вытекает из принципа равноправия субъектов федерации, вторая – из их фактического неравенства. В некоторых отечественных толкованиях симметричности федеративных государствах, как правило, допускаются некоторые ошибки методологического характера. Во-первых, понятие симметрии часто применяется лишь для характеристики отношений "субъекты федерации - федеральный центр" (вертикальная ось), но при этом почему-то вопросы симметрии или асимметрии не рассматриваются применительно реальному положению самих субъектов федерации их сопоставлении друг с другом (горизонтальная ось). Между тем, сравнительное положение каждого субъекта федерации относительно иных субъектов является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра.
Во-вторых, равноправие субъектов федерации сводится только к равным правам, хотя в одинаковой мере оно относится и к обязанностям. Но именно о них умалчивают, и конституционное законодательство, и сторонники симметрии.
В-третьих, хотя равенство прав субъектов федерации нередко рассматривается в качестве проявления симметрии, в действительности равноправие неравных является самой настоящей асимметрией.
Как свидетельствует международная практика федерализма, асимметричность федерации - объективная реальность. Фактически ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой.
Должна ли асимметрия де факто получить правовое выражение, и стать асимметрией де юре и Международная и российская практика идут по противоречивому пути. С одной стороны, часто официально исповедуется, а иногда конституционно закрепляется, принцип равноправия субъектов федерации, подчеркивается недопустимость предоставления одним членам федерации привилегий и полномочий, которых нет у других членов. С другой стороны, существует множество проявлений законодательно признанного неравенства субъектов федерации.
Это касается, во-первых, представительства в федеральных органах власти. Во-вторых, юридически признанная асимметрия проявляется в неодинаковом статусе или особенностях внутренней государственной организации субъектов федераций, их правах. В-третьих, нередко очевидной является асимметрия в официальной политике федеральных властей по отношению к субъектам федерации.
Российская Федерация асимметрична не только фактически, ряд элементов асимметричности закреплен в российском конституционном законодательстве. Это выражается в неодинаковом правовом статусе республик, названных в Конституции РФ государствами, и государственных образований в виде краев, областей городов федерального значения, автономной области и автономных округов; включении одних "равноправных" субъектов федерации в состав других, очевидно, более "равноправных" субъектов, возможности взаимного делегирования части полномочий по соглашениям, которые могут заключаться федеральным центром и отдельными субъектами федерации; возможности заключения между органами государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ договоров с разграничении предметов ведения и полномочий, договоров, содержание которых не обязательно идентично.
Необходимо, таким образом, констатировать наличие противоречия между доктриной и конституционным принципом равноправия субъектов федерации, с одной стороны, и функционированием федеративной системы и юридически, и фактически в режиме асимметрии - с другой. Выход из этого противоречия - один: официально признать и узаконить асимметричность и организации в политике федерации и найти адекватные правовые формы ее выражения.
В то же время следует подчеркнуть: как ни одна федерация не является полностью симметричной, точно так же ни одна федерация не может быть абсолютно асимметричной. В противном случае это грозило бы серьезной дестабилизацией и даже распадом федеративного государства.
В функциональном плане дальнейшее развитие федерации. России сталкивается с такими политическими тенденциями, которые способны разрушить ростки федерализма. С одной стороны, это с трудом преодолеваемая и настоящее время практика правового сепаратизма, массового несоответствия законодательства субъектов федерации Конституции Российской Федерации к другому федеральному законодательству. Такая практика стала возможной в 90-е годы прошлого века из-за вседозволенности, всевластия и своеволия региональных лидеров, что явилось не в последнюю очередь результатом слабости и попустительства со стороны федерального центра.
С другой стороны, определенную опасность для нормального развития федеративных отношений представляет курс на укрепление властной вертикали в его антифедеральном варианте в интерпретации. Нет сомнений в необходимости усиления центральной власти, прекращения правовой вакханалии на местах и преодоления регионального авторитаризма. Однако в практическом плане произошла подмена объекта давления: вместо того, чтобы призвать к порядку зарвавшихся региональных руководителей, начала проводиться политика ограничения прав субъектов федерации. Под видом укрепления вертикали власти обеспечивалось доминирование исполнительной власти над всеми другими властями. В то же время региональные авторитарные режимы остались нетронутыми.
Таким образом, оптимизация федеративного строительства в России требует учета и преодоления как институциональных, так в функциональных противоречий. Поэтому важно наряду с выявлением таких противоречий и определением их характера разработать пути и способы их разрешения.