«Неформальная институционализация», то есть преобладание неформальных норм и правил над формальными институтами политических режимов, стало исходом ряда посткоммунистических политических трансформаций. Господство неформальных институтов, которое создает препятствия для установления верховенства права, отличает современную Россию (и другие постсоветские режимы) от большинства стран Восточной Европы, не говоря уже о развитых демократиях Запада. Каковы причины возникновения, механизмы формирования и тенденции развития неформальных институтов в российской политике? Доклад призван наметить некоторые перспективы анализа данной исследовательской проблемы. В его первой части представлен критический обзор объяснений преобладания неформальных институтов в российской политике (культуралистского и государственно-ориентированного подходов). Далее, в дополнение к сформулированным ранее структурным подходам предлагается процедурная модель неформальной институционализации политического процесса. Затем рассматривается логика формирования и закрепления неформальных институтов в процессе институционального строительства на примере реформы институтов избирательного процесса в России и политические эффекты неформальных институтов с точки зрения динамики политического режима в России.
Неформальные институты зачастую связывают с культурными ограничениями, поэтому их корни и механизмы влияния на (отсутствие) верховенства права объясняют эффектами неблагоприятного наследия прошлого. С точки зрения (отсутствия) верховенства права, глубоко укорененные неформальные институты формируют отсутствие спроса на право со стороны потребителей этого общественного блага. Однако, представления об отсутствии «спроса на право» в России не подтверждаются эмпирически. Кроме того, логика «наследия прошлого» неспособна объяснить различия в степени влияния неформальных институтов в различных регионах России и странах пост-СССР, имеющих общее прошлое и/или в различных сферах политики. С помощью аргументов «наследия» не удается ответить на вопрос о том, почему в одних случаях формальные институты имеют значение, а в других – нет. Культуралистский подход оказывается бессилен объяснить и динамику процесса институционального строительства.
Характерный для России упадок административного потенциала государства также рассматривается как причина (отсутствия) верховенства права. Он повлек за собой господство неформальных институтов и усугубление произвола власти в ущерб верховенству права. Однако по мере того, как российское государство в 2000-е годы восстанавливает утраченный административный потенциал, эти явления либо вытесняются на периферию политического процесса, либо встраиваются государством в среду новых формальных институтов. Но само по себе восстановление административного потенциала государства не влечет за собой становление верховенства права. Сильное государство может стать не меньшим препятствием для верховенства права, нежели слабое, если его административный потенциал будет сочетаться с низким уровнем автономии. В этом случае формальные институты оказываются орудием в руках правительства, которое применяет их как инструмент селективного поощрения лояльных и наказания нелояльных агентов. Вместо обеспечения конкуренции в политике и экономике «диктатура закона» ведет к монополизации контролируемого правящей группировкой «закрытого рынка».
Таким образом, «наследие» и характеристики государства формируют политические возможности, задавая границы институциональных изменений, но не детерминируя их. Поэтому анализ влияния структурных факторов на становление и развитие неформальных институтов может быть дополнен процедурными характеристиками политического процесса, связанными с политикой институционального строительства. Это позволяет фокусировать внимание на анализе «обусловленного пути» – взаимосвязанной цепи причин и следствий в процессе институционального строительства.
Процесс институциональных изменений (институциональное строительство + институциональные эффекты) можно представить как политический цикл. На момент начала институциональных изменений имеет место равновесие, которое нарушается в силу экзогенных причин. Акторы получают стимулы к институциональным изменениям, и принимают решения в пользу тех или иных вариантов институционального строительства. Но при этом происходит и изменение политических возможностей, задающих рамки институциональных эффектов. Институциональные эффекты, наряду с динамикой политических возможностей, влияют на констелляцию акторов и их стратегии, и политический цикл заканчивается, когда достигается новое равновесие в условиях новых политических возможностей.
Институциональные изменения в России 1990-х – начала 2000-х годов привели к преобладанию неформальных институтов не только в силу интересов участников процесса институционального строительства. Эти акторы не обладали полной информацией и не могли способны предвидеть все последствия своих шагов в ходе трансформации в России, где в течение переходного периода была характерна высокая неопределенность. Акторы стремятся к минимизации последствий неопределенности и потому вынуждены оценивать ту информацию, которая имеется в их распоряжении. Роль «фильтра» для сортировки информации выполняет идеология. «Идеология» здесь рассматривается инструментально, то есть не как набор политических доктрин, а как способ восприятия проблем акторами. Прикладная идеология выполняет позитивные и нормативные функции: она позволяет акторам, во-первых, минимизировать количество необходимой им информации а, во-вторых, вынести суждение о соответствии существующих институтов их нормативным представлениям. Если интересы и идеологии, хотя и различным образом, обуславливают рациональность действий акторов в ходе институционального строительства, то вызванный неопределенностью дефицит информации у акторов играет прямо противоположную роль. Он «смазывает» выбор институтов на начальной стадии этого процесса, позволяя акторам судить о последствиях их действий лишь ex post. Таким образом, цикл институциональных изменений может быть описан своего рода формулой пяти «И»:

Институциональные Изменения = Сумма {Интересы + (Идеологии – Информация)}

Роль идеологий, интересов и информации неодинакова на разных этапах институциональных изменений. На стадии выбора институтов идеологии имеют большое значение, в то время как интересы либо не успели проявиться, либо их влияние ограничено дефицитом информации. По мере проявления институциональных эффектов воздействие неопределенности снижается вплоть до завершения переходного периода. Институциональные эффекты выводят на передний план интересы и способствуют не только снижению роли идеологий по сравнению с интересами, но и их модификации. Завершение переходного периода приводит к установлению баланса интересов акторов и их идеологий на фоне сложившихся к этому моменту политических возможностей.
Процесс институциональных изменений 1990-х – начала 2000-х годов в России может быть описан в рамках этой модели. На раннем этапе интересы акторов, которые пришли к власти в России после силовых конфликтов 1991 и 1993 годов, были связаны с созданием таких институтов, которые позволили бы легитимировать политический режим и обеспечить сохранение власти. Высокий уровень неопределенности вел к непреднамеренным последствиям институциональных изменений. Неудивительно, что в этих условиях ведущая роль при выборе институтов принадлежала идеологиям. Так как ведущей идеологией начала 1990-х годов выступал экономический либерализм, то это обусловило и направленность институциональных изменений в российской политике. С одной стороны, институциональное строительство было призвано создать основу политического господства сил, выигравших от экономических реформ. Интересы акторов, связанных с этими силами, заключались в таких изменениях институциональной среды, которые позволяли укорениться этим инновациям. Неформальные институты позволяли обходить несовершенство прежних и/или новых норм либо создавались в результате сознательных умолчаний или двусмысленностей в рамках новых формальных институтов. В итоге возникали «параконституционные практики» – неформальные институты, которые хотя по букве не противоречили формальным, но, по сути, меняли их эффекты на противоположные. С другой стороны, либеральный идеологический «фильтр» способствовал тому, чтобы при прочих равных условиях исключать государство из числа участников институционального регулирования, оставляя за ним лишь функции надзора за соблюдением норм. Неудивительно, что созданные таким образом формальные институты пестрели «дырами», которые заполнялись неформальными институтами не по желанию, а по недосмотру их создателей. Часть спонтанно возникших неформальных институтов демонстрировала свою пользу для них и позднее укоренялась, в результате чего практика «деформализации правил» становилась рутинной.
Хотя институциональные эффекты были далеки от оптимальных, но издержки дальнейших институциональных изменений казались выше цены сохранения статус-кво, что в начале 2000-х годов привело к закреплению (нового) равновесия. В этот период неопределенность значительно снизилась, в то время как акторы были заинтересованы не в инновациях, а в стабилизации «правил игры». На уровне же идеологий в этот период происходит «консервативный сдвиг», что отвечало потребностям акторов в сохранении статус-кво. В итоге, политический цикл институционального строительства завершается, а сложившееся в его ходе сочетание формальных и неформальных институтов закрепляется в практике политического процесса в России. Пока трудно сказать, в какой мере нынешние неформальные институты могут сформировать основы устойчивости политического режима в России. Но, скорее всего, «неформальная институционализация» имеет шанс оставаться долгосрочной и принципиальной чертой российского политического режима.