Федерализм вообще и государственная национальная политика пока продолжают оставаться в значительной мере не достигнутым рубежом в общественно-политическом и экономическом развитии России. Хотя в этой области и принят ряд необходимых решений, однако, эти решения, по сути, представляют собой лишь первые шаги, как к правовому госу¬дарству и демократии, так и политическому плюрализму. В настоящее время имеет место откат даже от тех скромных результатов, которые были достигнуты в 1990-е годы.
Оптимальная модель дальнейшего федеративного развития в Российской Федерации пока не найдена, поскольку ни Конституция, ни Федеративный договор не стали объединяющими в подходах Федерации и ее субъектов к проблеме разграничения полномочий по вертикали. При существующей асимметрии составных частей нашего государства вопрос о самоопределении народов и национальностей в условиях конституционного равноправия субъектов остается той самой неразгаданной «теоремой Ферма», о неразрешимости которой столь часто и много говорят и которая в соотнесенности с задачами демократического федеративного развития еще долго будет притягивать к себе все новых и новых исследователей и политиков. Поэтому в данном вопросе должен возобладать здравый смысл, а не точные математические расчеты.
Российская Федерация представляет собой исторически уникальное явление. Форма ее государственного устройства менялась под воздействием различных факторов и, прежде всего, под влиянием многонационального состава населения. Своеобразие российского федерализма в том, что в нем сочетаются как территориальный, так и национально-территориальный принципы. В этом своем качестве российский федерализм в большой степени отличается от своих западных аналогов.
Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Обе тенденции только в единстве могут стать прочным фундамен¬том реформирования Федерации в целом.
Федерализм в России вырастает из исторических реальностей, многообразия составных частей российской государственности. Многообразие в единстве – важнейшая из характеристик Российской Федерации. По последней переписи в стране проживает около 180 этнически самоопределившихся групп населения. В России в формировании государственности участвовали не колонисты из многих стран Старого Света, а народы, сохранившие историческую память, живущие на своей земле. Некоторые из них сохранили те или иные атрибуты националь¬ной государственности. В той или иной степени традиции «многообразия в единстве» имеют все регионы России.
Из каких же классических элементов складывается российская модель федерации?
Во-первых, из учета интересов этносов, традиционно проживающих и территорий страны, добровольно считающих себя россиянами и живущих в соответствии с определенными, признанными в мире демократическими принципами;
Во-вторых, из необходимости сохранения исторически сложившегося единства и целостности Рос¬сийского государства.
В-третьих, из гарантии защиты прав и свобод каждого гражданина, независимо от национальной принадлежности.
В оценке российского федерализма необходимо учитывать исторические традиции народов, национальных меньшинств, проявлять уважение и толерантное отношение ко всем культурам и религиям. В современных условиях делать это можно лишь на осно¬ве принципов демократии и федерализма.
Государственное устройство России, основано одновременно на территориальном и национально-территориальном принципах. Оно не идеально в контексте мирового опыта, но такова наша исторически сложившаяся конституционная особенность. Этнонациональное начало в системе общественных отношений отражает нашу историю и не является заведомо негативным, конфликтным, разрушительным.
Излишняя политизация этничес¬кого сознания происходит в конкретных исторических условиях и, прежде всего, в транзитных и кризисных. Кризисное состояние самого общества неизбежно накладывает отпечаток на признаки государства на этническое сознание и поведение населения.
С отдельными не¬гативными проявлениями этнического и территориального дистанцирования стране придется сталкиваться и в будущем, пока не будет построено действительно демократическое, правовое, федератив¬ное государство. Эти проявления бывают и в западных странах. Принципиально важно то, что они ищут выход из таких ситуаций в диалоговом режиме. В политизированной России диалог сторон чаще напоминает «диктат силы».
Эффективное разрешение конфликтов зависит не только от взаимодействия этнических сообществ и власти в целом, но и от имеющегося в наличии властного ресурса. Именно властный ресурс позволяет вести конструктивный диалог административно-политических элит различного уровня и осуществлять сотрудничество институтов федеральной власти. Следует отказаться от традиций и стереотипов борьбы с этническим фактором, что случается нередко, и заняться более основательно обеспечением правовых гарантий обустройства народов и куль¬тур внутри Российского государства, сохраняя их самобытность, права на развитие и реальное участие в делах государства и об¬щества. К сожалению, эти задачи не решены ни на уровне государства, ни на уровне субъектов Федерации. Хотелось бы надеяться, что работа, начатая по поручению Президента Путина в плане совершенствования Концепции государственной национальной политики принесет свои позитивные результаты.
Закон «О языках народов РСФСР», как это продекларировано предоставляет гарантии прав граждан на пользование родным языком и гарантии защиты языков, устанавливает право республик на введение собственных государственных языков. Закон дает возможность использования национальных языков в местах компактного проживания этносов. Но хорошо памятны те дни, когда этот закон был буквально протащен через Думу и Совет Федерации. Национальные интересы ряда субъектов Российской Федерации оказались ущемленными. Разве можно директивно вмешиваться в то, что называется языком. Язык народа – это саморазвивающаяся материя! Нельзя в него вторгаться даже с самыми добрыми намерениями. Ничего, кроме вреда и межнациональных конфликтов такой подход не принесет. Кроме того надо нам оглядываться и на международные инструменты, например, на Европейскую хартию о национальных языках и языках меньшинств. Полезный, замечу, для нас документ.
Недооценка значимости национального вопроса в нынешних услови¬ях, возможностей его многовариантного решения находит свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому — неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.
Президент Российской Федерации, новая политическая элита всех уровней, а обобщенно, - власть, склоняющаяся к державности, с одной стороны, и к региональному этноцентризму - с другой, должна путем терпеливых переговоров обеспечить оптимальный выбор сбалансированной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней в России на базе Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Для многонациональной России, как особого типа общности, выстроенной на основе традиционной русской государственности, вопросы этнического благополучия являются коренными и судьбоносными. Ведь в отличие от многих зарубежных федеративных государственных образований, сложившихся из этнически близких или однородных групп населения на относительно позднем этапе цивилизационного развития, Россия «выстрадала» свое федеративное устройство, объединив народы, исторически проживавшие на своей земле.
В конце XX – начале XXI века, развиваясь на прочном фундаменте равноправия и самоопределения народов, Россия выбрала действительно демократический и правовой путь построения многонационального государства на основе конституционно гарантированных принципов федерализма.
Прошедшая в октябре 2002 года перепись населения, ставшая дополнительным побудительным мотивом для ответа на вопрос о своей этнической принадлежности каждым гражданином России, вновь подтвердила природу Российской Федерации как исторически сложившегося сообщества народов.
На мой взгляд, в России осуществлен демократический переход к новому состоянию в сфере этнокультурных и межнациональных отношений. Отмена графы национальность в новом российском паспорте не всегда адекватно воспринимается в сознании россиян и иногда трактуется как «отмена» этнокультурного компонента. На деле же эта мера уменьшает опасность ущемления граждан по национальному признаку. После принятия Федерального закона о национально-культурной автономии (1996 г.) открылись более широкие возможности для удовлетворения национально-культурных интересов населения. Ведь Конституция Российской Федерации дает право каждому гражданину идентифицировать себя с той национальностью, с которой ему хочется, обеспечивая в этом равные права всем. Вместе с тем в этой области предстоит еще
Теория и практика классического федера¬лизма полисемична и многовариантна. Унитарные государства, будучи похожими друг на друга в главном, разнятся в частностях. Федеративные государственные образования, по числу которых даже нет единого мнения, имеют схожие определяющие признаки федеративности, но при этом отличаются друг от друга во многом.
Особенность России в том, что ее федерализация проходила сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок. Ее асимметричность - это реальность, обусловленная в том числе и объ¬ективными факторами. Тем самым ошибочны как представления о том, что договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами сделали Федерацию асимметричной, так и стремление ее преодолеть, поскольку практически ни одна федерация в ми¬ре не является симметричной. В принципе, само существование федерации — показатель наличия несовпадающих интересов, которые мо¬гут учитываться и координироваться благодаря федеративному устройству.
Конституционное положение о равенстве субъектов Российской Федерации предполагает равные «стартовые условия» для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Кон¬ституцией Российской Федерации. При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов следует учитывать, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие ре¬гионов — это мощный потенциал поступательного развития России.
В декабре мы будем отмечать десятилетие Конституции Российской Федерации.
Стало «общим местом» говорить о недостатках и противоречиях Конституции государства 1993 года, по которой Российская Федерация живет скоро десять лет и на основе которой осуществляется государственное строительство. В Конституции РФ заложены базовые принципы федерализма. Вокруг них и происходит непрекращающаяся дискуссия политиков, государственных деятелей, ученых политологов и широкой общественности.
Некоторые политики и руководители федерального уровня, много говорящие о «призраках сепаратизма», о необходимости бороться с мифической угрозой единству и целостности России, забывают о том, что конституционно-уставное и законодательное разнообразие, имеющее место в Российской Федерации, обогащает российскую государственность, позволяет учесть особенности многонационального населения России. В обществе продолжаются разговоры о несоответствии законодательства Федерации и ее субъектов. Не учитывается, что за прошедший с момента Постановление КС от 27 июня 2000 года период многое изменилось. Работа, проведенная в федеральных административных округах, по гармонизации законодательства фактически снимает проблему несоответствия законодательной базы. Конечно, остаются проблемы окончательного соответствия конституций некоторых субъектов РФ. Это касается наиболее принципиальных проблем федерализма: остаточного суверенитета, реальной асимметрии, гражданства, языка, некоторых символических атрибутов государственности республик-субъектов РФ. Но это нормальная проблема для любой нормальной федерации. И появление новой Конституции Чечни количество разногласий не убавило. Но согласование интересов и преодоление правовых коллизий – это нормальный процесс для любого федеративного государства.
Очевидным является то, что не всякое несоответствие законодательства субъектов РФ должно рассматриваться как нарушение федеральной Конституции. Баланс интересов в рамках Российской Федерации должен находить свое выражение в таком обязательном принципе федерализма, как «единство в многообразии».
Но тогда императивом становится задача по выработке принципов федерализма – своего рода кодекса чести федеративного государства, каким по Конституции является Россия.
Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности, вносятся законопроекты, направленные, под видом укрепления государственной целостности, на ограничение самостоятельности субъектов РФ.
Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов Российской Федерации опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах, будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика, не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя.
Все чаще и чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.
Звучат голоса о том, что отношения между Федерацией и ее субъектами должны строится не на основе Конституции РФ (договорные отношение уже давно преданы анафеме), а на основе Гражданского кодекса. Кому-то может показаться, что речь идет лишь о юридической казуистике и ничего больше. Но на практике это имеет вполне конкретные негативные последствия для российского федерализма.
Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти — это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.
К процессу разграничения полномочий должен быть применен принцип постепенности и эффективности. Недопустимо поспешно ломать сложившуюся систему взаимоотношений между различными уровнями публичной власти. Здесь важно прислушиваться к мнению субъектов Федерации, особенно если речь идет об органах власти, осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.
Федеральное Собрание, как представляется, по определению, я бы сказал по своей природе не может утверждать соглашений о каких либо «особых условиях» для того или иного региона. По этому поводу вспомнилась одна притча: Господь обратился к крестьянину с такими словами: «Ты хорошо работаешь! За это я выполню одно из твоих желаний, но при условии, что для соседа я сделаю в два раза больше. Крестьянин подумал и сказал: «Выбей тогда мне один глаз!». Это к слову о договорах и о перспективе их обсуждения в Парламенте. Это о той ситуации, когда члены Палаты регионов захотят «творить добро» для отдельных соседних регионов. Тут уж все вспомнят о равноправии субъектов РФ! Аксиомой является то, что льготы и преимущества каким-либо регионам, на мой взгляд, никогда не будут поддержаны в Федеральном Собрании. Это должна быть работа Правительства. Правительству надо дать право подписывать двусторонние договоры и соглашения, предусмотренные Конституцией!
Договоры и соглашения заключаются, прежде всего, по тем вопросам, которые не могут быть отрегулированы федеральным законодательством. Они отражают специфику и своеобразие регионов многонациональной России. Мы не решим многих проблем регионов, если будем уповать только на федеральное законодательство. Неужели это еще кому-то неясно? Неужели централизация всех рычагов власти в Москве, лавинообразное нарастание федеральных территориальных органов и увеличение количества федеральных чиновников на местах сделает жизнь граждан более благоприятной. Ведь все это мы уже проходили!
Я с тревогой говорю о новом измерении российского федерализма в эпоху Президента Путина. За 10 лет развития федеративных отношений нами накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Нам есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону – вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня. Кто сомневается в этом, почитайте Карамзина и Ключевского! Вспомните историю генерал-губернаторств.
Я хочу быть при этом верно понятым. Как федералист я выступал и выступаю за единую и сильную Россию, которая, как говорил ранний Путин, должна быть еще и прочной Федерацией. России необходимо единое правовое и экономическое пространство. Необходимо продолжить процедуру гармонизации регионального и федерального законодательств.
Но я знаю и другое, – настоящую Федерацию за короткий срок построить невозможно. Ведь в 1993, когда была принята нынешняя Конституция, мы начинали создавать федеративное государство практически с «нуля». Не хватало федеральных законов, не было развито региональное законодательство. Не было многого того, что мы имеем сегодня. Законодательство, наработанное субъектами Федерации за 10 лет, нельзя изменить немедленно. Мне представляется, что вместе с «грязной водой мы можем выплеснуть и ребенка» – российский федерализм.
Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Конечно, хочется гармонии в федеративных отношениях. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления, как говорит Президент «на ясном глазу». Но ведь так не бывает в реальной жизни! Гармонию в крупном федеративном государстве невозможно достичь в один день. Есть закон инерции. Инерции физической и ментальной. Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти»! Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ уважал безоговорочно. Попробуй, не уважь!
С тревогой, как федералист, замечу: происходящие в стране процессы очень мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось в 1990-е годы. Ведь до сих пор мы так и не представляем, что это такое – «принципы федерализма», о которых я уже говорил. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма! Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?
Очевидной становится необходимость законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающие силовой решение каких-либо вопросов или проблем в рамках федеративных отношений.
Специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на федеративные отношения между субъектами РФ и Центром. Новый российский федерализм имел трудное детство, которое к середине 90-х годов сменилось нелегким и иногда непредсказуемым подростковым возрастом. Наступила пора взросления и возмужания. Под возмужанием я имею в виду процессы, ведущие к необходимости защиты конституционных принципов федерализма.
Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осозна¬вать, что для Российской Федерации в начале нового века есть единственная альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитар¬ным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством, служащим интересам многонационального народа России.