Объявленная в мае 2000 года сразу после инаугурации владимира путина федеральная реформа во многом задала тон всей его региональной политике. Прежде всего, она обозначила поворот к рецентрализации федеральной власти и подчинению региональных элит, что до сих пор считается одной из «визитных карточек» путинского правления. Мероприятия реформы (создание федеральных округов во главе с полпредами и федеральными инспекторами в регионах, преобразования в совете федерации, введение института «федерального вмешательства», бюджетные изменения и др.) Весьма подробно рассматривались в отечественной и зарубежной литературе. Они составили институциональный каркас «путинского централизма», в рамках которого были постепенно выстроены новые отношения центра с регионами.
Главной особенностью этих отношений было явное снижение соперничества региональных элит с центром и признание его доминирования. В отличие от «ельцинского федерализма», который сопровождался конфликтами и неустойчивыми компромиссами центра с региональными акторами, что вело к сохранению и укреплению автономии последних, «федерализм Путина» обозначил новые условия компромиссов, существенно ограничивающие политические амбиции региональных игроков. По замечанию одного из известных российских исследователей В.Гельмана, произошло «воссоздание моноцентрического политического режима путем передачи акторами своих ресурсов во внешнее управление доминирующему актору, навязывающему им свои условия в обмен на гарантии сохранения статус-кво, т.е. «навязанный консенсус». Ход федеральной реформы хорошо демонстрирует практику этого навязанного центром компромисса. Региональные лидеры в ходе реформы Совета Федерации были фактически удалены с уровня федеральной политики и поставлены под административно-силовой контроль президента в лице полпредов, курирующих в первую очередь ведомства «силового блока». В то же время большинство региональных лидеров сохранили и даже укрепили свои режимы в регионах, в ходе последовавшего уже после начала реформы цикла губернаторских выборов заметно возросла «сохраняемость» действующих губернаторов, многие из них получили право на третий или даже четвертый срок пребывания у власти, усилили доминирование в региональных парламентах.
Навязанный центром компромисс оказался, таким образом, приемлем для региональных лидеров, что объясняет и относительную бесконфликтность федеральной реформы, и слабость антиреформаторской фронды в регионах. «Пакт» центра с региональными элитами имел важную электоральную составляющую, так как во многом опирался на контроль сторон за электоральными ресурсами и возможности их «обмена». Вопрос об отмене выборности губернаторов и возвращения к институту их назначения президентом, который поднимался накануне реформы, был снят с повестки дня. В условия «пакта» вошло сохранение института выборов в относительно неизменном виде и в центре и в регионах.
Это не значит, впрочем, что внутри этого «пакта», не возникали проблемы, особенно, учитывая отношения подчиненности участвующих в нем акторов. В период после начала федеральной реформы можно отметить, по крайней мере, три попытки доминирующего актора (центра) отступить от условий «пакта» или даже отказаться от него, действуя на электоральном поле в регионах и подрывая сложившееся там статус-кво.
Первая из них была связана с утверждением института полпредов в федеральных округах, которое совпало с пиком, так называемой, «большой серии» губернаторских выборов (конец 2000-начало 2001 гг.). В этот период самоутверждения в регионах некоторые из новых полпредов сменили стратегию относительного «невмешательства» в региональные выборы, входившую в условия «пакта», на политику «вовлеченности» и силового давления. Опираясь на административно-силовые ресурсы, они вмешивались в выборы, поддерживая «своих» и наказывая «чужих» кандидатов. Сразу отметим, что такое вмешательство дало противоречивые результаты и далеко не везде было эффективным. (Хорошо известны примеры Курска, Приморья, Нижнего Новгорода, где «фавориты» полпредов потерпели поражения.) Были, впрочем, и примеры относительно результативного вмешательства полпредов (Тюмень, Воронеж). В целом эту практику можно оценить как попытку отклонения от условий «пакта» с региональными элитами. Но она была все же достаточно ограниченной и не привела к пересмотру «пактовой» стратегии центра как таковой. В большинстве регионов центр действовал в основном в духе «невмешательства» или «осторожной поддержки» действующих губернаторов.
Вторая линия по отказу от «пактов» была связана с интересами центра в стратегически важных геополитических регионах и носила более активный и целенаправленный характер. Но в то же время она была и более локальной. Прежде всего, она была сосредоточена в приграничном Южном федеральном округе, где административно-силовые компоненты в политике были доминирующими. Примеры силового «регулирования» региональных выборов в интересах центра имели здесь наиболее яркое проявление. Таковыми являлись, прежде всего, выборы в Ингушетии и Карачаево-Черкесии, где именно военно-силовые ресурсы центра решили исход борьбы. Но типологически (в смысле активного использования силовых ресурсов) к ним примыкают и выборы в Калмыкии (жесткое силовое давление на Илюмжинова), а также в ключевой для ЮФО Ростовской области (отстранение от выборов наиболее опасного конкурента действующего губернатора). Очень вероятен силовой сценарий и на будущих выборах в Чечне. За пределами Северо-Кавказского региона откровенное использование на выборах силы встречалось значительно реже. Силовые тенденции на выборах можно отметить в также приграничном, стратегическом и ресурсном Дальне-Восточном федеральном округе, где примерами выступали Якутия (отстранение от выборов действующего президента Николаева) и Приморье (отстранение от выборов одного из участников второго тура Черепкова).
В большинстве приведенных случаев переходы центра к силовым сценариям выборов мотивировались общими стратегическими интересами стабилизации, связывались с чрезвычайными обстоятельствами и применялись локально. Это позволило центру инкорпорировать в условия «пакта» с региональными элитами в исключительных случаях также и силовой сценарий региональных выборов. Но для большинства регионов, как и для центра, в условиях стабилизации режима чрезвычайные обстоятельства и связанные с ними силовые сценарии выборов были все менее вероятными, поэтому общая стратегия отношений центра и регионов как «пакта» элит продолжала сохраняться.
Наконец, третью попытку модифицировать условия «пакта» с региональной элитой центр предпринял сравнительно недавно, и ее результаты во многом еще не ясны. Она связана с реформой партийной системы, имеющей одним из аспектов повышение роли федеральных партий в избирательном процессе на региональном уровне. По существу, «партийную реформу» можно рассматривать как продолжение федеральной, учитывая ее нацеленность на стимулирование крупных федеральных партий и их экспансии в регионы. Подобно усилению в рамках федеральной реформы административной «вертикали» в регионах, в рамках реформы партий предполагается усиление партийной «вертикали» на региональном уровне, что в целом ориентировано на укрепление единства страны и ее политической системы. Но, с точки зрения «пакта» центра с региональными элитами, «партийная реформа» изменяет его условия. Она влечет за собой рост значения партийных ресурсов в регионах, что может вызвать рост электоральной конкуренции, повышение роли региональных парламентов и осложнить положение региональных лидеров, подрывая сложившееся там статус-кво. Тем не менее, как и в случае с федеральной реформой, жесткой фронды против «партийной реформы» в регионах пока не наблюдается. Это можно объяснить крайне ослабленным сегодня состоянием абсолютного большинства российских партий. Даже на федеральном уровне их значение в условиях нынешнего режима очень не велико, в регионах же партии откровенно деградируют. В этих условиях дополнительные политические ресурсы «партийной реформы» могут быть легко взяты под контроль региональными элитами и использованы в интересах их укрепления. Реальная перспектива адаптации новых партийных ресурсов элитными кланами или авторитарными лидерами в регионах позволяет им принимать «партийную реформу» пока относительно лояльно, не усматривая в ней существенного нарушения статус-кво.
Таким образом, подводя итог рассмотренному сюжету, можно полагать, что логика консолидации и стабилизации режима не приведет в краткосрочной перспективе (период текущего избирательного цикла) к существенным переменам в электоральной политике центра в регионах, заданной рамками федеративной реформы и протекающей под знаком сохранения «пакта» с региональными элитами.